省域耕地易地補充經濟補償的理論框架與價值量化探討

方 斌，王 波，王慶日

（1.南京師范大學地理科學學院，江蘇南京210046；2.中國土地勘測規劃院，北京100035）

1 引言

省內耕地易地補充通過將耕地保護指標從經濟發展速度快、人口矛盾更為突出的區域轉移給經濟發展相對較緩、用地矛盾相對緩和的區域，可緩解發展快的區域經濟發展與耕地保護的矛盾。達到既保障區域經濟發展，又可通過發展慢的區域開發補充耕地，實現省內耕地的占補平衡，完成上級下達的耕地保護指標[1-3]。但是，受經濟社會的人文觀念和發展理念等多種因素作用，這一行為始終沒有得到合理地運用，總體上也沒有形成廣泛的市場。究其原因主要有兩點：（1）對該行為實施后可能產生的后果及其對區域經濟可能產生的影響沒有作深入研究，也就無法預測其可能影響的廣度與嘗試；（2）耕地易地補充經濟補償的標準沒有得到合理的測算，無法體現出公平與合理[4-5]。中國的耕地價值研究大都基于耕地生產的農產品所能帶來的經濟收入，以其產品和副產品的市場價值來確定耕地的價值。而僅以耕地的經濟收益來評估耕地的價值，缺乏對其社會保障功能價值和生態保護功能價值的認可[1,6-7]。諸多學者都認為耕地的完整價值應該包括生態價值和社會保障價值兩方面，并運用了很多方法對這些價值進行了測算，達成了學界的共識。但是，這兩種價值始終沒有得到社會的完全認可，或者說至少部分價值沒有通過市場或其他方式體現出來。而對于耕地易地補充經濟補償價值量化，部分學者對縣域間的耕地補償價值進行了探討[3,7]，但在省級甚至全國層面如何建立耕地易地補充平臺和制定補償標準等方面，目前還沒有相關報道。而且隨著耕地易地補充在各地的推行和規劃指標存在不同程度的偏頗，這一價值根本沒有體現，對欠發達地區，或者說對糧食主產區存在較大的不公平，對此開展研究無疑具有十分重要的引領作用。基于此，本論文以江蘇省為例，針對江蘇省耕地易地補充的經濟量化作深入研究，以期為今后省內耕地易地補充經濟補償標準的制定提供方法論的借鑒和補償量的判識。

2 耕地易地補充的經濟補償框架

2.1 補償思路

（1）研究以耕地完整價值（耕地的經濟價值、社會保障價值和生態價值的總和）為基礎，進行測算。（2）耕地的經濟價值以耕地的市場價值為基礎，可結合統計年鑒數據和農業生產調查數據進行測算；耕地的社會保障價值包括糧食安全責任價值和居民生活保障價值兩部分；耕地的生態價值包括耕地綠色功能、凈化環境功能和涵養土壤等價值。（3）耕地易地補充價值轉移需要根據這一行為發生前后價值轉移的方向決定補償的方向和數量。（4）完善這一行為機制的健全與管理機構，確保耕地的數量與質量的監管得到有效保證和及時進行資金的上繳核算與下撥。

2.2 補償框架

耕地的完整價值隨著耕地易地補充行為的發生轉移（本文將指標轉讓方定為前者，指標承擔方定為后者），其價值轉移方式：（1）耕地經濟價值是由耕地承接方開發相應的耕地，并通過生產相應的農產品和副產品，獲取的經濟收益。這一部分價值應由后者轉移給前者，因為如果后者不接受易地保護指標就不需要為這一指標開發耕地，正是接受了前者的指標才需要額外開墾更多的耕地為前者實現耕地的占補平衡，而耕地的增加也就必然獲得收益。相反，如果前者自己實現耕地占補平衡，這部分收益前者自然可以獲取。所以，對后者而言，這部分產值是由于推選了這一行為方式才獲取的，應該轉移給前者。（2）耕地社會保障價值包括耕地維護社會穩定的價值（通常指保障糧食安全價值）和耕地對農民的社會保障價值（包括耕地對農民的養老保險價值及就業保障價值）。但是，受耕地易地補充行為的影響，前者將耕地保護指標轉讓后，可以將耕地轉用為建設用地。建設用地增加可以促進更多的農民就業，而通過就業和企業為職工購買養老保險，前者自然履行了對農民生活保障的功能。因此，這一過程中，前者由于自己承擔了這部分責任，就無須向對方支付這方面的補償。但是，由于前者耕地數量的減少，這部分減少的耕地就沒有承擔該區域所應承擔的保障糧食安全的能力，而由后者為其承擔，就需要將這一部分價值補償給后者。（3）耕地指標轉移后，前者的耕地保護面積減少，建設用地增多，減少的耕地就無法為社會提供相應的生態價值，因而，缺失了這部分本應由其承擔的生態價值。而后者因為其承擔了耕地保護任務，增加耕地，可為社會提供了更多的生態價值，這一部分價值也是由后者為前者承擔的，應由前者補償給后者。（4）根據以上分析，由前者補償給后者的價值可以通過模型測算：P=S+H-J，其中P代表最終補償值，S代表耕地維護社會穩定價值，H代表耕地的生態價值，J代表耕地的經濟價值。

圖1 耕地價值流向Fig.1 The value flow of cultivated land

3 耕地易地補充經濟量化

3.1 耕地的經濟價值

本文設計的耕地的經濟價值是由耕地生產創造的利潤，根據2010年江蘇省統計年鑒，結合農戶調查數據，2009年江蘇省耕地產生的利潤值約在30000元/hm2，從2000年以來，耕地以每年10%的漲幅增長，按可比價計算，漲幅為5—6%。

3.2 耕地的社會保障價值

耕地的社會保障價值實際包括兩部分，耕地維護國家穩定的價值和江蘇省居民生活保障價值。本研究只需要測算前者，后者由于仍然是由指標轉讓方承擔，無需為此付費。維護國家穩定價值其主要內容就是保障糧食安全價值，研究認為只需要測算單位面積耕地國家糧食安全價值即可。

耕地最重要的功能就是提供人生存所必不可少的糧食。隨著中國耕地面積的不斷減少，糧食安全問題日益凸顯。周建春認為耕地的國家糧食安全價值是指中央政府從國家的糧食安全戰略考慮，通過土地利用規劃等方式，強制確保國家所需要的基本耕地數量和質量而體現的價值量[9-12]。它是耕地的國家糧食安全戰略權利的價值體現，本文結合周建春的算法，建立計算模型：式1中，Vss為單位面積耕地保障糧食安全價值，T為國家對占用耕地收取的年費用；CP為國家因保護現有耕地而必要的年支出。T主要有耕地占用稅、新增建設用地有償使用費和耕地開墾費構成，耕地占用稅的計算根據《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》計算，新增建設用地有償使用費依據《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（財綜字［1999］117號）和《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策的通知》（財綜［2006］48號）中劃分的城市等別計算，耕地開墾費按照江蘇蘇中地區耕地開墾費收取標準。CP主要包括災毀耕地復墾費，基本農田指示牌費用和耕地動態遙感監測費用。周建春在計算糧食安全價值時，發現CP僅為82.5元/hm2，數值過小，可忽略不計，因此本文也未予計算。由于中國統計年鑒2011和2012年全國耕地面積都采用2008年底數據，沒有及時更新，為保證本文數據的可靠性，研究結果更合理和更客觀，本文未對2010和2011年單位面積耕地糧食安全價值進行計算（以下同）。單位面積耕地糧食安全價值計算結果見表1。

表1 1996—2009年中國單位面積耕地糧食安全價值 單位：元/hm2Tab.1 Grain security value per unit area of cultivated land in China 1996—2009unit:yuan/hm2

3.3 耕地的生態價值

耕地的生態價值主要包括調節氣候、固碳釋氧、保持土壤、涵養水源、凈化環境等價值，為測算江蘇省耕地的生態系統服務功能價值,本研究部分測算方式是將耕地面積折算為有效林地面積，折算系數為0.2[13-20]。

（1）調節氣候價值：植被的小氣候效應極為顯著，尤以炎熱的熱帶、亞熱帶地區更為顯著，其改善小氣候效應最明顯的是表現在降溫和增濕兩方面。綜合國內外研究情況，綠化能使局地氣溫降低3—5℃，最大可降低12℃，增加相對濕度3—12%，最大可增加33%。一株大樹蒸發一晝夜的調溫效果等于1046 kj，相當于10臺空調機工作20 h，以室內空調機耗電0.86度/臺，電費按0.40元/度計，則為0.344元/（h·臺）。以林地樹木100株/hm2，每年按60 d使用空調器計，則江蘇省林地調節氣候功能的經濟價值為：412800元/hm2·年。將耕地按林地系數的0.2折算，可求出耕地單位面積調節氣候價值量為82560元/hm2·年。

（2）固碳釋氧價值：每hm2闊葉林每天吸收1000 kg CO2，根據李景剛等學者運用取碳稅法和造林成本法測算其固定CO2的價值綜合價值為752.95元/t，因此，闊葉林的生態價值為752.9元/hm2·年。每hm2闊葉林每天釋放750 kg O2，以O2的價格3000元/t計算，則每hm2林地釋放O2所獲得的價值為2250元/hm2·年。

（3）土壤保持：耕地保持土壤的價值可以從保持土壤養分、減少耕地廢棄和減輕泥沙淤積3個方面作評價。本文借鑒了孫新章等對中國不同地區的農田土壤保持功能及其價值的研究。鑒于江蘇省地處長江中下游地區，因此，其耕地單位面積土壤保持價值為2366元/hm2·年。

（4）營養物質循環：對于耕地生態系統來說，因其凋落物量較小，從生物庫方面考慮其生態系統的養分持留，能動態地表示其系統維持營養物質循環的功能。利用農作物實際經濟產量，所需營養元素N、P、K的含量等數據,估算各類型作物N、P、K的累積量,然后運用影子價格法定量評價農田生態系統維持營養物質循環的價值[18]，目前，農業生產主要以復合肥為主，其價格可作為年化肥平均價格，為2200元/t)。根據最近江蘇省金湖縣的農戶調查數據表明，農業生產不同土地利用方式的化肥投入量相差較大，其中，蔬菜、水果化肥投入量較大，達到6000 kg/hm2，水稻、小麥的化肥投入量為4000 kg/hm2，綜合測算每hm2耕地可達4500元/hm2。因此，耕地每年的營養物質循環價值可達9900元/hm2·年。

（5）生物多樣性維持：本文以中國農田生態系統單位面積生物多樣性維持的平均價值628元/hm2為基礎，按照生物量因子進行修正，可計算出江蘇省耕地單位面積生物多樣性維持功能價值為1540元/hm2·年。

綜上所述，江蘇省耕地單位面積生態價值為98616元/hm2·年。

4 結果與分析

4.1 結果分析

由以上分析知，隨著中國人口的不斷增長和耕地保護面積的逐步減少，耕地維護國家穩定的價值也越來越高，到2009年其價值達到了732285元/hm2。而由于中國實行了耕地占補平衡制度，江蘇省耕地的總體生態價值也會發生相應的減少，但由于耕地的生態價值是從其基本生態功能上進行估算的，因此，單位面積的生態價值不會發生變化，盡管也會受到外界某些因素的改變而發生相應的變化，但本研究的因子價值所取的是實際價值，因而，其本身就具有一定的時效性。由此，可得到2009年耕地易地補充價單位面積補償價值為：830901元/hm2·年。

如果按工業用地出讓年限50年和商業用地出讓年限40年作為耕地易地補充的使用權年限計算，只需要出讓價達到11380643元/hm2和11000616元/hm2即可。而在江蘇省絕大部分地區的土地出讓價均超出了這一價值的兩倍，甚至3倍以上，而且，隨著耕地數量的減少，土地出讓價越來越高，理論上這一價值是可行的。

4.2 對策設計

耕地易地補充一直以來都是敏感性問題，但又是不可回避的問題。結合相關文獻和調研情況看，對這一行為的推進都持肯定態度，但由于缺乏對區域經濟發展產生的影響估量不夠，以及對價值的評判標準存在異議而沒有大力推進，本文測算的價值盡管理論上是合理的，但受人們的意識形成的支配和生態危機意識的淡漠，仍然需要有一個逐步推進的過程，因而，需要從規劃引導、建設平臺、補償系數、公眾參與等方面制定相應的對策。

4.2.1 合理規劃，加強宏觀調控 耕地易地補充涉及到耕地占補平衡，這是一項事關全省全局發展的重要問題，因此，應對全省范圍的耕地和基本農田進行合理規劃，易地占補指標同時與區域土地利用總體規劃相銜接，并按計劃進行報批。有耕地易地補充條件的區域應在土地利用總體規劃上落實易地占補區域，并按時間序列落實到土地利用總體規劃文本上，確保有計劃按時序推進耕地的易地占補平衡。同時，各區域應建設耕地易地補充的專項規劃，從耕地易地補充的可行性、空間組織、時序安排、經費落實及保障措施等方面進行論證。而且，這一規劃的建立也可作為地方政府從全局利益出發進行宏觀協調，并可將其作為土地市場優化資源配置的依據，確保耕地易地占補平衡工作有序開展，確保耕地總量動態平衡。

4.2.2 共建平臺，統一調度易地補充資源 耕地保護應實施全省統一管理，構建省、市、縣三級耕地資源信息管理平臺，建立定期網絡查詢制度，數字化管理。在全省設定區域最低質量耕地和基本農田保護極限值，由江蘇省國土資源廳配合市政府制定耕地和基本農田的入選標準，將優質的標準農田列入最低極限范圍內，視為永久性耕地或永久性基本農田，由全省統一監管，并確保在規劃期內，該區域的耕地或基本農田不會發生面積的減少，甚至包括區位的變動。將永久范圍外的耕地稱之為一般耕地區，作為規劃其間可適當調整的區域。所有涉及易地補充的區域只能是一般耕地區，地方政府可以將開發整理補充的超出上級下達的耕地保有量指標以上的耕地，向國土資源廳申請作為易地補充區，建立電子信息系統管理平臺，由省國土資源廳統一管理，合理調度。耕地指標轉讓方在與耕地承接方達成意向后，需要向省國土資源廳提出申請，由國土資源廳根據兩區域的耕地實際情況，統一調配補充區域、補償標準。總體上體現在以下3個方面：（1）國土資源廳全面參與耕地易地補充各項業務，包括耕地易地補充區的耕地質量驗收、入庫，耕地指標轉讓最高限制的確定、耕地易地補充補償的最低標準確定的、耕地易地補充區位的落實等，同時，要合理管控好耕地和基本農田保護區，構建科學評估與監督體系；（2）指標轉讓方要保證自己的耕地保護量不低于上級下達的最低保護面積，確保達到上級下達的糧食自給率水平，并與指標承接方達成一致，簽訂耕地易地保護協議書，向國土資源廳提出申請；（3）耕地易地補充承接方應設定好耕地易地補充區，并通過國土廳驗收，在進行耕地易地保護時，應與對方簽訂協議書，確定保護年限和保護費用。

4.2.3 設定相應的補償系數 由于人們對生態價值和社會保障價值補償的接受程度不夠，但隨著資源與環境問題的突出將逐步得到人們的更加重視，人們的接受度才可能得到提高。因此，需要設定一個漸近系數，以目前區域補償價值與已測算的價值比作為最低補償系數，約為0.12，逐年提高，直到達到理論測算值。

4.2.4 體察民間，強化公眾監督 耕地易地補充會影響耕地資源的開發、產業用地的定位，因而會直接影響到居民的生活習慣、生產空間及經營方式。因此，需要從多方面、多角度考察這一土地利用方式發生后對公眾的生活產生的影響，并通過這一方式讓更多的耕地保護者的生活條件得到有效改善。此外，還應建立健全公眾參與機制，耕地補充規劃和產業用地規劃工作中，廣泛聽取全區各階層群眾的心聲，聽取各方代表的建議，對大規模土地利用活動和影響公民、法人或其他組織權益的項目實行聽證會制度。要做到征詢意見、了解意愿、保護公示、信息公開、利益分配公布、經濟流向上網，形成公平、透明的交易與分配環境。

5 結論與建議

本文構建了耕地易地補充經濟補償的框架，理順了耕地易地補充價值補償的相關關系，為今后耕地易地補充經濟補償的理論建設奠定了基礎。本研究借鑒了前人的成果對這一行為的補償價值進行了測算，測算結果經驗證，符合目前的客觀實際，并在測算的基礎上，從規劃編制、操作平臺構建、補償系數、公眾參與等方面提出了相應的對策，以提高這一行為的可操作性和實用性。

在本文研究的基礎上，提出以下建議：（1）研究可進一步考慮耕地易地補充隨著經濟社會的發展，如何從有利于縮小區域經濟發展差距，促進社會和諧共進。（2）隨著各省產業的發展，污染排放的增多導致生態環境質量的下降，如何從促進人體健康發展的角度增加耕地易地補充的價值標準，以經濟手段強化人們保護環境意識，提升產業用地的集約利用水平和技術升級。

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