美歐“雙反”情形下中國光伏產業的危機與出路

史 丹(研究員) 白 旻 (博士)

美歐“雙反”情形下中國光伏產業的危機與出路

史 丹(研究員) 白 旻 (博士)

近年來，中國光伏產業飛速發展，特別是出口量大幅增長。但2011年下半年以來，中國光伏產業屢遭國外貿易救濟措施制裁，其金額之大、影響之廣令人震驚，中國光伏產業發展面臨空前危機。如何全面、客觀地認識此次“雙反”的深層原因，進而找出中國光伏產業應對之策和走出危機的出路，是本文研究的主要內容。

一、美歐“雙反”使中國光伏產業面臨空前危機

(一)美國對華光伏產品征收高額反補貼和反傾銷稅

2011年10月19日，總部位于德國的“太陽能世界”美國分公司(SolarWorld Industries America Inc.)和其他6家未披露身份的公司向美國政府提起調查申請，指控中國公司對美傾銷晶硅光伏太陽能電池，并收受中國政府的不當補貼，要求美國政府發起反補貼、反傾銷調查。美國國際貿易委員會(ITC)于申請當天對本調查立案。2011年11 月8 日，美國商務部(DOC)宣布對中國輸美太陽能電池立案，展開針對中國清潔能源產品的首個“雙反”調查，接受調查的具體產品為中國輸美晶體硅光伏電池、模塊、層壓板、面板及建筑一體化材料等。

2011年12 月5 日，美國國際貿易委員會宣布，該委員會以6票對0票的結果認定中國輸美太陽能電池對美國相關產業造成實質性損害。2012年3月19日，美國商務部已經針對反補貼和反傾銷調查中的反補貼部分作出肯定性初步裁決，認定中國產品存在幅度為2.9%～4.73%的政府補貼，其中，尚德電力和天合光能兩家公司的補貼幅度分別為2.9%和4.73%，其他相關生產商或出口商的補貼幅度為3.61%。2012年5月16日，美國商務部稱，中國企業以不公平價格向美國出口太陽能電池及組件，傾銷幅度在31.14%～249.96%之間，其中，尚德電力和天合光能兩家公司的傾銷幅度分別為31.22%和31.14%，另外59家應訴企業的傾銷幅度為31.18%，其他相關生產商或出口商的傾銷幅度為249.96%。另外，初裁認定存在緊急情況，將征稅措施向前追溯90天。

2012年10月10日，美國商務部發布針對中國光伏產品“雙反”終裁的聲明，確定尚德電力的反補貼稅率為14.78%，反傾銷稅率為31.73%，總合為46.52%；天合光能的反補貼稅率為15.97%，反傾銷稅率為18.32%，總合為34.29%；其他59家應訴企業的反補貼及反傾銷稅率分別為15.24%及25.96%，總合為41.2%；除上述以外的中國光伏出口企業，其合并稅率達到265.2%。

2012年11月7日，美國國際貿易委員會以6票對0票的結果作出肯定性終裁，認定從中國進口的晶體硅光伏電池及組件實質性損害了美國相關產業，美國由此將正式對進口自中國的此類產品征收反補貼和反傾銷關稅。根據美國國際貿易委員會的最終裁定，針對此類產品“雙反”關稅令不適用追溯原則，因此，美國對華光伏產品“雙反”關稅將分別從美國商務部初裁聲明之日起征收。同時，美國國際貿易委員會最終裁定，采用第三國制造的電池在中國境內完成封裝的組件將不會被征收反補貼和反傾銷關稅。

在反補貼或反傾銷稅征收令頒布后不遲于5年，法律規定商務部和委員會要進行日落條款審查，以決定如果取消反補貼或反傾銷稅是否“可能導致補貼或傾銷的延續和實質性損害情況的再度發生”。商務部在審查之后會取消征收反補貼或反傾銷稅的命令，除非其認為補貼或傾銷將延續或再次發生并且委員會也認為實質性損害可能再次發生或延續。

2011年中國涉案產品對美出口金額約為31億美元，約占同期中國該產品出口總額的10%，此次關稅決定將影響到61家中國太陽能公司。

(二)歐盟對華光伏產業展開“雙反”調查

2012年7月25日，以德國光伏企業巨頭“太陽能世界”公司(SolarWorld AG)為首的歐洲光伏制造商聯盟EUProSun向歐盟委員會(以下簡稱歐委會)發起反傾銷訴訟申請，指責中國制造商在歐盟以低于成本的價格銷售晶體硅片、光伏電池片及組件等光伏產品。2012年9月6日，歐盟對中國光伏電池正式發起反傾銷立案調查。由于歐盟反補貼調查期限比反傾銷調查短2個月，按照以往慣例，通常反補貼的申訴申請在反傾銷申訴申請提交后的2個月(對于本案，為9月24日左右)遞交。2012年9月25日， EUProSun又向歐委會提起新的貿易訴訟，指控中國光伏制造商獲得“非法”政府補貼。根據歐盟法律，歐委會將在45天內就這宗最新訴訟是否應正式立案調查作出決定。2012年12月8日，歐委會發布公告，從即日起對中國光伏產品發起反補貼調查，這標志著歐盟對華光伏產品“雙反”調查正式成形。與美國僅針對電池片及組件進行“雙反”調查不同，歐盟的“雙反”調查范圍擴大至上游的晶體硅片產品，因此，中國的硅片生產企業也將受到打擊。

2011年中國光伏電池對歐出口金額204億美元，約占同期中國該產品出口總額的73%。這起涉案金額高達200多億美元的案件，是中歐雙方迄今為止最大的貿易糾紛，也是全球涉案金額最大的貿易爭端。

(三)美歐對華光伏產業“雙反”的不利影響

1.已處于困局中的中國光伏產業將面臨空前危機

2006—2010年的5年間，中國光伏產品出口額年平均增速為317.23%，2011年，在全球經濟疲軟、歐洲債務危機蔓延、主要光伏產品進口國紛紛下調光伏補貼的背景下，自2006年起迅猛增長的中國光伏產業開始降溫。2011年，中國光伏產品出口額為358.21億美元，同比僅增長17.38%，而2012年上半年，中國光伏產品出口額在保持了6年的連續快速增長后首次出現負增長，出口總額128.94億美元，同比下滑31.49%。

在光伏產業日趨嚴峻的發展形勢下，中國的光伏企業也面臨著嚴重的生存危機。2011年度在美上市的中國光伏企業凈利潤普遍由盈轉虧，同比出現大幅下滑。2011年，10家在美上市中國光伏企業中有7家報虧，累計虧損26億美元，盈利的3家企業凈利潤同比也有大幅下降。其中，尚德電力2011年度虧損高達10.06億美元，賽維LDK虧損8.6億美元，英利新能源虧損也超過5億美元。2012年一季度，在境外上市的光伏企業全部虧損，總額6.12億美元，其中賽維LDK虧損達1.85億美元，尚德電力虧損1.33億美元，晶科新能源則虧損了5660萬美元。國內上市公司的境遇也同樣慘淡，A股上市公司2011年全行業收入同比增長31.52%，凈利潤同比下滑32.40%，2012年一季度收入同比下滑33.82%，凈利潤同比下滑99.74%。2012年上半年，中國最大的10家光伏企業的債務累計已高達175億美元，其中江西賽維和尚德電力已接近破產的邊緣。江西賽維在上海清算所發布的2012年上半年業績顯示，公司上半年負債總額為266.76億元人民幣，截至一季度末，尚德負債總額已達35.82億美元。

在中國光伏產業全面進入寒冬的困難局面下，又相繼遭遇了美歐對華光伏產品的“雙反”調查，這對于中國光伏產業無疑是雪上加霜，對于中國光伏企業則是致命一擊。自美國對華光伏產品“雙反”以來，中國光伏對美出口增速出現明顯下滑，2012年2季度，中國對美國市場的出口量下降到287MW，同比下降了18.23%，出口量較一季度的766MW下降了62.53%(見圖1)；2011年中國光伏電池對歐盟出口金額為204億美元，占同期中國光伏電池出口總額的73%。與此前美國對中國光伏產品的反傾銷調查相比，此次歐盟立案范圍更廣，囊括了光伏產業上下游的幾乎全部產品，其不利影響會更大。

2.美歐對華光伏產品“雙反”的連鎖效應已經逐漸顯現

“雙反”調查，特別是反補貼調查，具有很強的連鎖效應，因為在一成員方反補貼調查中被認定的補貼措施，可以直接被其他成員在反補貼調查中援引。因此美歐對華光伏“雙反”對其他國家有著很強的示范效應，而且歐盟對華光伏“雙反”案是中國迄今涉案金額最大的貿易救濟案，其示范效應尤為顯著。果不其然，距離歐盟企業提交反傾銷申請不到2個月的時間，2012年9月15日，印度反傾銷局收到印度業界申請，對原產于馬來西亞、中國和美國或從上述國家和地區出口的太陽能電池組件或部分組件進行反傾銷調查。拉美市場是2012年上半年中國光伏產品出口地區中唯一出現增長的國外市場，如果拉美國家再跟風，那中國光伏產品的出口就更為艱難了。

對歐美國家而言，美歐對華光伏“雙反”對其國內其他行業也有示范效應。繼美國對華光伏雙反后，2012年9月17日，美國總統奧巴馬宣布，美國已向WTO提起申訴，指控中國政府對汽車及汽車零部件出口提供補貼。

3.反補貼爭端使得中國的新能源產業政策受到挑戰

補貼是政府行為，反補貼的應訴主體為政府，反補貼的調查對象是政府的政策措施。反傾銷和保障措施的威脅主要針對企業和特定行業，而反補貼則會影響被調查國的貿易和產業政策、宏觀經濟政策甚至總體經濟戰略。例如，在美國2011年10月6日向WTO反映中國補貼的申訴書里，列出了100多項中國政府的補貼措施。關于綠色技術的補貼，一共列出了43項:中央政府層面的補貼37項，包括“中華人民共和國可再生能源法”、“可再生能源發展專項資金管理暫行辦法”、“國家高技術研究發展計劃(863計劃)”、“可再生能源發展‘十一五’規劃”等；地方政府層面的補貼有6項， 包括“山東能源基金”、“寧夏工業新一輪技術改造規劃(2008—2012)”等。入世十年以來，中國政府和其他政府間的貿易談判議題也大部分集中在重大體制性難題上，如人民幣難題、市場經濟難題、政府采購難題、中國國家的產業政策、中國自主創新的知識產權政策等。因此，此次美歐對華光伏“雙反”案，將對中國目前的新能源產業政策提出嚴峻挑戰。

圖1 2011Q1—2012Q2中國對美國市場光伏組件出口走勢

數據來源：《2012年上半年光伏組件出口數據深度分析》，太陽能光伏網

二、美歐對華光伏“雙反”原因解析

(一)政府扶持政策成為美歐對華“雙反”的直接原因

美國商務部的終裁認為中國企業接受了中國政府的非法補貼，主要包括：金太陽示范工程、優惠政策性貸款、低于適當的報酬提供多晶硅、低于適當的報酬提供土地、低于適當的報酬提供電力、外商投資企業“兩免三減半”、高新技術企業優惠政策、企業研發費用加計扣除企業所得稅政策、進口設備免除進口關稅和增值稅政策、外資企業購買國產設備退稅政策、出口買方信貸政策等。歐委會反補貼調查通知中指控的中國政府的非法補貼項目與美國商務部終裁結果中的內容基本一致。

上述幾項涉及中國補貼機制的核心問題。中國光伏產業的迅速崛起以及光伏產品的大量出口，與各級政府部門，特別是地方政府部門的支持和推動是緊密聯系的。光伏產業具有很多誘人的光環，既是戰略性新興產業中的新能源產業，又具有項目投資大，能創造高額GDP的特點，還是國內重要的出口產業，這些都是地方政府出于政績考量所看重的。在這一指導思想下，各地紛紛出臺各類優惠政策招商引資，鼓勵出口，這些政策都很容易被其他國家指責為違反WTO《補貼與反補貼措施協定》(以下簡稱SCM)的補貼行為。

(二)全球經濟低迷是導致美歐對華光伏“雙反”的深層次原因

2011年，全球光伏市場增速為67%，已并網光伏新增裝機達到27.7GW，雖然市場需求依然強勁，但由于光伏產品供需失衡導致產品價格下滑，行業附加值下降，全球光伏產業整體盈利能力大幅下滑。2011年，全球的光伏組件產能約為50GW，接近同期產品需求量的2倍，嚴重的產能過剩導致太陽能產品價格大幅下滑，多晶硅銷售價格從2011年年初的70～80美元/千克下降至2012年年中的20～30美元/千克，太陽能組件價格從1.7美元/瓦降至0.85美元/瓦，行業整體毛利率不足10%，利潤空間的大幅下降導致歐美大量光伏企業破產，僅在2011年8月一個月內，美國就有三大光伏企業先后宣布破產。

2012年，伴隨著全球經濟低迷和歐債危機的持續，歐洲各國相繼不斷削減上網電價補貼，其中，德國的10MW以下的光伏系統的上網電價補貼從0.32歐元/千瓦時降到2012年年初的0.135歐元/千瓦時，且從2012年5月起，德國將按照每月0.15歐分/千瓦時的幅度逐月削減光伏補貼。與此同時，歐洲各國也在收緊予以補貼的光伏電站安裝量上限，如法國確定年度補貼安裝量上限為500MW，德國2012年的安裝目標為2.5GW到3.5GW，相比2011年全年7.5GW的安裝量已經下降了約一半。不斷下行的上網電價補貼和歐洲各國不斷收緊的光伏產業政策使得2012年的全球光伏市場開始出現萎縮，加之2011年的供需失衡狀況依舊延續，全球光伏企業普遍陷入經營困境。2012年前8個月，已有20多家歐洲光伏制造企業申請破產。

據統計，2011年至2012年8月，全球光伏領域的60家頂級廠商，已有12家關閉和破產。大量歐美本土光伏企業破產，導致其將問題的矛頭對準了占世界光伏產品出口量五成以上的中國光伏企業，并加速了美歐對華光伏產品“雙反”的進程。

(三)對戰略性新興產業的保護是美歐對華光伏“雙反”的根本原因

以新能源產業為代表的戰略性新興產業是未來世界各國，特別是大國發展的戰略重點。從經濟角度看，大力發展以新能源產業為代表的戰略性新興產業是后金融危機時代發達國家應對金融危機，推進國內經濟可持續增長的重要戰略安排，同時，大力發展新能源產業還可以實現調整能源供應結構確保能源安全，減少溫室氣體排放，增加就業崗位等重要經濟目標。新能源產業不僅是個經濟問題，更是一個政治問題，比如，美國需要借助于新興優勢產業改變國際資源的分配體制，繼續控制國際戰略技術市場，通過降低對傳統能源的依賴來提高自身行動的靈活性，為超強的軍力提供不受干擾的后勤保障，并在圍繞氣候變化的全球博弈中占據道義制高點，以維護其在世界上的領導地位。美國勞工部長希爾達·索利斯在參加第二次全美清潔能源峰會時，就以一場新的“工業革命”來描述未來的新能源產業，充分表達出美國政府對此的重視程度。挽救能源聯盟主席查拉罕則表示：“在能源效率和清潔能源技術的基礎上進行重建經濟以及保護環境，是美國重獲并且保持全球經濟領導地位的最佳途徑，也許也是唯一的辦法?！笨梢姡瑲W美國家出于經濟，特別是政治目的而進行的對戰略性新興產業的保護才是歐美對華光伏“雙反”的根本原因。

表1 2011年至2012年6月破產及申請破產的部分歐美光伏企業

資料來源：筆者根據有關資料整理

三、中國光伏產業應對危機的出路

(一)短期內要積極應訴，爭取有利結果，加快實施“走出去”戰略

1.積極斡旋，積極應訴，爭取有利結果

中國政府應該積極斡旋。目前歐盟自身深陷債務危機，急需中國援助，同時，歐盟也擔心中國出臺反制措施引發中歐貿易大戰，進一步影響到汽車、飛機等其他重要行業的貿易往來，造成兩敗俱傷的結果。中國政府可以在這方面向歐盟施壓，并做好利用WTO爭端解決機制保護我國企業利益的準備，爭取對我方有利的結果。

中國光伏企業應當積極應訴，力爭在訴訟過程中獲取市場經濟地位，同時要從規模經濟和勞動力成本兩個方面進行不存在傾銷的抗辯，在判決中爭取獲得不存在傾銷、只存在輕微傾銷或者無實質性損害的裁定。

2.到海外設廠或投資海外光伏電站，加快實施“走出去”戰略

到海外設廠或投資海外光伏電站是中國光伏企業短期內規避貿易壁壘，消化龐大過剩產能的主要途徑之一。2011年，中國已有及在建的光伏組件產能總量約在30GW，占全球總產能的60%，而2011年全球新增的裝機容量只有29.7GW，以此計算，2011年中國的產能就能滿足當年全世界的需求。中國目前有約20GW的產能處于過剩狀態，產能過剩導致企業巨量庫存，關閉產能已成為中國光伏企業的無奈選擇。轉移部分產能到海外，雖然會增加企業的生產成本，但短期內，可以規避貿易壁壘，也可以解決部分產能過剩的問題。

投資海外光伏電站也是中國光伏企業實施“走出去”戰略的重要方式。目前，由于歐美等發達國家對于光伏產業的補貼金額較高，所以投資海外光伏電站的收益率要高國內；同時，處于產業鏈下游的光伏電站建設和運營環節的利潤率也高于位于產業鏈中游的光伏電池生產環節；更重要的是，在海外投資和運營光伏電站可以更好地樹立中國光伏企業在海外的品牌和形象。

(二)中期內要規范中國光伏產業扶持政策，加速推進行業整合

1.嚴格遵守SCM的理念和原則，全面規范中國的補貼政策和措施

首先，要取消禁止性補貼，減少可訴補貼。中國加入WTO談判時，已經承諾取消禁止性補貼，目前存在的禁止性補貼大都是由地方政府制定和實施的，要加大對各級地方政府出臺政策的監管力度，逐步取消禁止性補貼；要合理、合法、有限度地使用可訴補貼。

其次，中國要嚴格遵守SCM的理念和原則，大力改革當前的經濟管理體制，全面提升政府推動產業發展的手段和途徑。由政府直接介入企業的經營活動轉向對全社會提供公平的競爭環境；由政府直接或者變相操控企業的經濟活動向提供符合SCM規則的基金性、前移性支持為主轉變；加大對技術研發工作的支持力度，在更高層次上推動中國光伏產業的健康、快速發展。

2.以“雙反”案為契機，加速推進市場主導的光伏產業整合

在經歷了爆發式增長后，中國光伏產業已經進入了兼并整合期，目前，大部分企業仍在苦撐待變，大規模的兼并整合還未出現。但是隨著危機的逐步深入，不少光伏企業將面臨資金鏈斷裂、成本居高不下、庫存難以消化的問題，部分企業破產在所難免，光伏產業的大規模整合是必然趨勢。中國光伏產業應當以這次歐美“雙反”案為契機，加速推進光伏產業重組和整合，在整合過程中，要遵循市場規律實現優勝劣汰，優化資源配置，形成一批生產規模大、技術水平高、生產效率高、生產成本低的光伏企業，進一步提升中國光伏產業的核心競爭力。

(三)長期內要大力提升中國光伏產業的技術水平，加速擴大光伏產品國內市場應用規模

1.側重補貼光伏產業鏈上游環節，提升自主創新能力和產業技術水平

缺乏核心技術是中國光伏產業屢遭國外“雙反”的根本原因。所以，在光伏產業補貼環節上，要從目前側重補貼技術含量低、附加值低的中下游環節向技術含量高、附加值高的上游環節轉變。通過加大對技術研發工作的支持來加快光伏產業上游環節的發展，這既可以規避國外的反補貼調查，更重要的是可以有效地提升中國光伏產業的技術含量和整體競爭力，由完全競爭的市場結構轉變為壟斷競爭的市場結構，避免低水平競爭格局的不斷惡化。

側重補貼光伏產業鏈上游環節，提升自主創新能力和產業技術水平也是中國光伏產業發展的必然選擇。一方面，光伏產業的核心技術不是我們花錢可以買來的，其跨國交易成本極高；另一方面，中國目前是世界人口第一大國，經濟總量第二大國，能源消費第二大國，同時也是世界經濟增長速度和能源消費增長速度第一大國。作為名副其實的超大規模國家，中國有著未來世界上規模最大的能源消費市場，從能源供給的角度講，中國的國內市場足以支撐中國光伏產業實現規模經濟發展。還有，相對于同等發展水平的國家，中國有著比較完整的產業體系和極強的產業配套能力，所以，一旦中國突破了光伏產業的核心技術，中國光伏產品將真正成為世界上成本最低，競爭力最強的產品。因此，通過加大對光伏產業上游環節研發工作的支持，中國完全有條件、有能力在新能源產業實現趕超。

2.采用上網電價補貼政策，迅速擴大國內光伏裝機規模

上網電價補貼政策是目前發達國家發展太陽能光伏產業的普遍做法，并且在擴大國內光伏裝機規模方面取得了很大的成功。2007年之前，德國一直是世界上最大的光伏市場，2008年，西班牙超過德國成為世界最大光伏市場。德國與西班牙光伏裝機的快速增長，很大程度上得益于兩國政府推出的可再生能源固定電價上網政策。德國自2000年《可再生能源法》實施以來，已多次修訂了上網電價標準，最新的一次修訂是2012年1月1日起生效的《可再生能源法2012》(EEG2012)，是經過第三次修訂的法案。EEG2012調整了電價以及電價與市場規模聯動的幅度，鼓勵自發自用，調整地面電站政策和接網管理政策。這種長期、穩定的激勵體系，保證了德國光伏裝機量的穩定增長。

圖2 太陽能光伏產業鏈

資料來源：《太陽能光伏發展形勢報告》

中國目前還沒有出臺太陽能光伏的度電補貼制度，這嚴重影響了國內光伏裝機的發展，也在一定程度上助長了中國光伏產品的出口?？梢哉f對于一個小國，從發達國家進口原材料，在本國進行技術含量較低環節的生產，再以低廉的價格將產品出口到發達國家的這種發展模式是合理的，也是別無選擇的。但對于像中國這樣的超大規模國家，如果也遵循這樣的發展模式，其龐大的生產能力都用于出口，那對世界的沖擊將是巨大的，其他國家是絕對承受不了的，這即是中國光伏產品屢遭國外“雙反”的重要原因。另外，根據中國《可再生能源發展“十二五”規劃》，2015年中國光伏裝機規模將達到21GW，由此推算，“十二五”期間，中國的光伏市場年均增長率為63%，而根據歐洲光伏產業協會(EPIA)的預測，“十二五”末，中國的光伏裝機總量樂觀數字為29.1GW，將占同期世界總量的11%(2011年這一比例僅為4.5%)。由此可以看出，中國國內光伏市場的潛力是巨大的。所以，實行光伏電價補貼將是中國的必然選擇，如此，中國成為世界光伏裝機大國則指日可待。

[本文為國家社會科學基金重大項目“促進新能源產業發展的政策體系研究”(11&ZD051)和中國社科院重大項目“新能源價格補貼研究”的階段性研究成果。]

中國社會科學院財經戰略研究院;責任編輯：郭周明)