探析生態文明視角下環境管理制度的創新

史娟

【摘 要】現階段我國環境狀況依然處于不斷惡化的狀態下，能源消費總量居高不下，污染物越來越多，環境問題已經制約到經濟的增長，還會對人體身體健康等造成威脅；在這種大環境下，需要重視環境管理工作；針對現行環境管理制度中存在的問題，依據生態文明理論進行創新和完善。本文主要從生態文明角度淺談如何創新環境管理制度，希望能夠提供一些有價值的參考意見。

【關鍵詞】生態文明 環境管理 制度創新

在黨的相關會議中，已經明確指出需要將生態文明建設提升到戰略高度，在對發展成果進行衡量和評價時，非常重要的一項指標為生態文明。在生態文明建設中，環境管理發揮著十分重要的作用。具體到環境管理層面，需要依據生態文明建設要求，來大力創新制度體系。

1 生態文明視角下政府環境管理制度創新的意義

1.1 可以緩解環境壓力

現階段，我國工業化城鎮化進程在不斷的加快，出現了諸多的環境問題；雖然政府及社會采取了一系列的措施，但是依然沒有遏制住我國環境狀況不斷惡化的趨勢，諸多地區污染物排放量居高不下，超過了相應標準；地下水污染嚴重，增加了環境保護壓力。僅僅依靠末端治理的方法來解決環境問題是不行的，需要結合國情需要，來對環境管理制度大力創新，要對污染排放源頭進行控制，方可以避免出現環境問題，促使環境壓力得到有效緩解。

1.2 推動經濟發展方式的轉變

我國能源消耗在世界上處于數一數二的位置，煤炭消費幾乎達到了50%的全世界煤炭消費總量。我國政府制定了一系列的節能減排指標，但是卻無法有效實現。經濟的發展與資源環境之間出現了嚴重的矛盾，在這種情況下，就需要對經濟發展方式進行轉變，不能夠單單對物質資源消耗進行增加，還需要創新技術和創新管理，降低污染及能耗，提升效率和效益。而經濟發展方式的轉變，非常重要的一個手段為環境管理，需要積極創新環境管理制度，將環境管理的倒逼作用充分發揮出來，促進社會經濟的健康發展。

1.3 保障和改善民生

近些年來，越來越多的人開始關注城市霧霾問題，這個現象表明國人對優良生態環境有著更加強烈的訴求，清新空氣、清潔水源、安全食品等都屬于生態環境的重要組成部分，人類生產生活都以此為基礎。在黨的報告中也明確指出需要對生態產品生產能力進行增強。需要對環境管理制度大力黃向，對關系民生的環境問題積極解決，包括飲用水、重金屬、化學品等，促使民生得到改善。

1.4 符合環境管理目標導向轉型的時代需要

過去在環境管理中，主要是以環境污染控制為目標導向；上個世紀八十年代之后，發達國家開始采取以環境質量改善為目標導向的環境管理模式，這些國家的常規污染問題得到了初步解決，開始將改善環境質量作為環保工作的重點，主要是將更加嚴格的環境質量標準給實施下去，通過環境保護，調整產業結構等；之后又進入到以環境風險防控為目標導向的環境管理模式中。我國一直采取以污染控制為導向的管理模式，無法治本。而生態文明建設需要從源頭著手，控制環境問題，那么就需要結合我國具體國情，創新環境管理模式，主動防控，將以人為本的原則給貫徹下去，逐步由環境質量改善替代過去的環境污染控制管理模式。

2 淺談我國環境管理制度的不適應性

2.1 與環境質量控制要求不相符合

在傳統的環境管理制度設計中，主要依據的是污染減排與總量控制，與目前環境質量控制要求出現了諸多不適應問題；已經實施了多年的總量控制制度，存在著較強的主觀性和行政學，但是沒有結合區域環境質量，無法將污染控制效果給真實的反映出來。排污許可證能夠最為直接的控制企業污染排放，但是還沒有全面開展下去，沒有形成完善的許可證制度實施體系，在未來的發展，需要明確如何分配區域環境容量以及排污許可證的發放及管理等問題；在制定的法律中，明確指出環境質量由政府負責，但是沒有構建相應的保障制度。在現階段的環境管理中，主要是控制常規污染物，忽略掉了那些對人體健康有著潛在危險的污染物控制。

2.2 與五位一體的總體布局要求不能適應

如今所構建的環境管理制度與宏觀政治、經濟制度等不能夠結合起來，具體有這些表現：宏觀決策存在問題，沒有對源頭控制產生重視，制約到了效率的提升；如霧霾天氣一直困擾到京津冀地區的人民，主要原因就在于沒有合理的布局產業，經濟結構需要調整的，在宏觀決策中，沒有將環境保護給納入考慮范圍；自然資源資產核算及監管缺乏，有著較大的資源消耗量和利用率，導致環境受到大量廢棄物的污染；一直借助于行政手段來開展環境保護，市場機制比較缺乏，沒有完善的環境經濟政策，無法對環境污染有效控制；沒有明確環境保護責任人，無法有效落實環境保護目標責任制等。

2.3 與國家統一環境監管的要求不能適應

出現這個問題的主要原因就在于存在著突出的條塊分割問題，從生態系統的角度上來講，沒有構建完善的機制來統一監管與保護山水林天湖這一共同體；從具體環境問題的角度上來講，則是因為分割了水資源利用、水污染防治以及生態建設等方面，各個部門獨立開展工作，無法協調配合；從區域、流域角度上來講，則是沒有構建完善的協調、聯防機制，沒有較強的可持續性。

3 環境管理制度創新基本原則

在未來發展中，環境保護不單單是治理污染，還需要提升和改善環境治理，逐漸以環境質量改善為導向替代過去的以環境污染控制為導向的模式；需要對先污染后治理的傳統環境保護模式進行創新，構建保護優先、修復再保護體系，促使生態系統服務功能及生態產品生產能力得到提升。因此，要依據保護優先的原則來創新環境管理制度，將以人為本的理念給積極貫徹下去。

4 環境管理制度創新方向

4.1 對現有面向總量控制的環境管理制度進行完善

首先，對污染物排放許可證制度進行完善；研究西方發達國家可以得知，在污染源管理中，核心制度就是污染物排放許可證；現階段我國還沒有深入開展排污許可管理，主要就在于上位法規定比較缺乏；在新修訂的環境保護法中對本點進行了明確規定，之后需要對配套法律法規進行完善，將《排污許可證管理條例》等盡快出臺，對發放范圍、發放條件、持證排污的權利及義務等進行明確。有效銜接制度體系，對環評審批、三同時驗收、排污申報、排污交易等制度進行整合，促使一證式排污管理模式得到有效實施。

其次，對污染物排放總量控制制度進行改革；在現階段以及以后一定時間段內我國環境保護工作開展中，一個非常重要的工作依然是污染物排放總量控制，但是在具體實施中，需要改革制度與方法，促使科學性與公平性得到保證。目前出現了一個嚴峻的問題，全國范圍內污染物排放總量控制效果已經初步符合相關要求，但是一些個別地區的環境質量卻處于不斷下跌態勢。結合現行的總量分配模式，需要以容量總量來替代過去的目標總量。綜合考慮諸多方面的因素來確定控制指標，將區域環境特征及質量控制要求給充分納入考慮范圍，對重點控制污染物進行篩選，嚴格控制那些有毒有害污染物的排放總量。在污染控制中，將工業開發區、農村等作為重點監管對象，對其排放總量科學確定。

4.2 對面向質量控制的環境管理制度進行健全

首先，對生態保護紅線科學劃定，將生態環境保護制度給嚴格構建起來，將生態系統的敏感性及空間上的差異性給充分納入考慮范圍，將生態保護紅線科學劃定出來之后，需要嚴格落實下去。要對生態功能保障基線、環境質量安全底線及自然資源利用上線等科學劃定，以便促使生態功能得到提高，環境質量得到改善。在對區域經濟社會發展模式進行確定時，需要將生態環境承載能力給充分納入考慮范圍。強制性保護那些重要的生態系統，將污染治理及生態修復工作給深入開展下去。將資源環境承載能力監測預警機制給構建起來，采取一系列的措施來限制那些超載區域；將確定的生態保護紅線給嚴格執行下去，科學監管生態環境。

其次，將地方政府環境質量責任制度給構建起來；嚴格依據我國《環境保護法》的要求，對地方政府環境責任進行強化，鼓勵地方將差異化的控制要求和環境政策給實施下去。要將保護有限的原則給貫徹下去，在評價區域發展質量時，將環境質量作為關鍵內容。

然后，依據我國實際情況，將環境標準體系給構建起來；不管是環境質量標準的制定，還是環保工作的開展，非常重要的一項內容為環境基準。在我國《環境保護法》中，也明確指出鼓勵相關部門積極研究環境基準。調查研究發現，現階段還有諸多問題存在于我國環境基準工作中，需要大力創新和增強。要結合我國社會發展趨勢，將適宜的環境基準體系給構建起來。將環境基準管理部門給明確設立出來，并且在環境基準研究中積極應用最新科研成果，對基準研究及應用指南規范構建，并且將國外成功經驗和優越模式給借鑒過來，促使我國環境基準發布管理體系得到穩步推進。

最后，對自然資源資產核算制度進行構建；在黨的相關報告中，將環境保護優先的原則被明確提了出來，要科學管理和監管自然資源，以便促使生態環境保護工作能夠更加具體的開展。在生態環境保護中，需要將自然資源資產作為非常關鍵的一項內容，對自然資源資產負債表科學編制。積極努力，保證能夠對自然資源資產的用途、價值等進行明確，結合其不同的特性及用途，來判斷哪些需要國家保護，將資產管理鏈條體系給構建起來。深入研究自然資源資產核算體系和方法，設計完善的制度。此外，將資源有償使用制度、生態補償制度給逐步構建起來，將市場的資源配置作用發揮出來，結合現行的市場體系，對環境經濟激勵政策體系逐步構建；對資源有償使用制度進行完善，并且向各種自然生態空間逐步實施資源稅；將《生態補償條例》給逐步發布下去，結合我國實際國情，對補償標準與管理機制進行統一，并且逐步實現生態補償的跨地區和跨流域。對損害生態環境的相關人員追究刑事責任，且給予一定的賠償。對環保考核體系、獎懲機制科學制定，讓公眾能夠積極參與進來，增強其透明度。在確定考核目標時，需要將本轄區內環境要求給充分體現出來，嚴格考核環境質量；依據自然資源資產核算情況，來考核領導干部績效，且審計離任的領導干部，將生態損害責任終身追究制給逐步構建起來。

4.3 對面向風險控制的環境管理制度進行完善

首先，對環境風險管理制度進行構建；環境風險控制也被加入到《環境保護法》中，對于突發環境事件來講，需要將風險控制、應急準備、應急處置等方面的工作給積極開展下去；要對環境與健康監測、風險評估制度進行完善。目前所實施的環境管理制度沒有充分重視環境風險管理，沒有科學評估環境風險，僅僅采用一刀切的環境評價管理模式，無法有效分區、分級、分期的評價和管理環境風險不同的區域；在環境風險預防方面，沒有足夠的預警性和綜合決策性。要結合科學決策原則，將環境風險管理制度給構建起來，在環境管理中合理融入環境風險管理理念。對不同污染物類型的人體健康及生態風險評價預測、預警技術深入研究，對環境風險評價技術規范與標準科學制定，結合我國具體國情，將合理的環境風險管理模式給構建起來。

其次，對公眾參與制度進行加強；環境保護事業的發展，離不開公眾的參與和推動，并且社會發展的程度也會直接受到公眾參與水平的影響。研究發現，目前我國環境保護中，公眾參與層次較低；主要原因就在于公眾沒有較高的環境意識，環境信息沒有較高的透明度，公眾參與機制不夠健全和完善以及無法將非政府組織的作用給充分發揮出來。針對這種情況，就需要重視宣傳教育的作用，對信息披露渠道及范圍進行豐富，將環境信息及時公布給公眾，促使公眾參與意識得到強化和提升。要對公眾參與機制進行健全，在項目環評及各項大決策實施中，需要對人民的意見積極聽取和采納；同時，還需要對舉報制度進行構建和完善，將社會監督作用給充分發揮出來。

5 結語

綜上所述，在生態文明建設中，環境管理制度發揮著保障作用，現階段的環境管理制度中，存在著諸多的問題和不足，需要結合我國具體國情，堅持生態文明理論的引導作用，積極創新制度，完善體系，對環境保護與經濟發展之間的矛盾有效協調和解決，貫徹環境保護優先原則，治理環境，節約資源，構建生態友好型社會，促進我國社會的和諧發展。

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