“官員承諾”的困境

/孫仕祺 牛衛(wèi)利

“官員承諾”的困境

/孫仕祺 牛衛(wèi)利

近年來(lái)，任職承諾在中國(guó)大地上刮起了一陣新風(fēng)。圖為今年4月杭州建德市28位新一屆政府組成人員集體宣誓。蔡榮章攝

近年來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部公開承諾成為地方政府執(zhí)政的一股清風(fēng)，在社會(huì)上引起了廣泛關(guān)注。一些地方的官員承諾取得了較好落實(shí)，然而也有官員的承諾變“沉諾”，反而透支了政府的信用。

承諾書網(wǎng)上“裸奔”

2012年6月28日，香港特別行政區(qū)第四任行政長(zhǎng)官梁振英率剛獲國(guó)務(wù)院任命的第四屆特區(qū)政府主要官員集中亮相，并承諾新團(tuán)隊(duì)會(huì)適度有為，穩(wěn)中求變，改善市民生活，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。

官員上任時(shí)的“施政承諾”在香港已是一種慣例，而在中國(guó)的其他地方，這樣的任職承諾也開始刮起一陣新風(fēng)。2012年2月24日上午，隨著一條微博的發(fā)布，一位官員的名字，瞬間吸引了網(wǎng)友“圍觀”。這條微博的內(nèi)容，是一份“另類”的《公開承諾書》：

“我的職務(wù)是市紀(jì)委書記，為了便于全市人民實(shí)行監(jiān)督，我公開承諾如下：公開手機(jī)號(hào)碼（13907445155），承諾工作時(shí)間保證開機(jī)，認(rèn)真處理每一個(gè)來(lái)電、來(lái)信；公開辦公地點(diǎn)（市委1號(hào)辦公樓3022房間），承諾凡預(yù)約來(lái)訪人員保證按時(shí)接待，認(rèn)真聽取其意見并認(rèn)真處理；公開電子郵箱（手機(jī)號(hào)碼@139. com），承諾對(duì)每一封電子郵件認(rèn)真閱讀，及時(shí)處理；公開認(rèn)證微博（騰訊實(shí)名微博），承諾在該微博上積極同網(wǎng)友交流，并認(rèn)真處理職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)信息……”

承諾書被曬出后，當(dāng)天中午，網(wǎng)友的評(píng)論和轉(zhuǎn)發(fā)就達(dá)到3000多條，“官員公開承諾書”迅速成為當(dāng)日騰訊微博的熱門話題，有98萬(wàn)多網(wǎng)友評(píng)議。而這一承諾的發(fā)出者，就是湖南省張家界市委常委、紀(jì)委書記汪業(yè)元。

由于在自己的微博“裸”得如此徹底，有人贊他“邁出了官員公開的第一步”，有人質(zhì)疑他“沽名釣譽(yù)，為了上位不惜作秀”。

2月26日下午，汪業(yè)元針對(duì)質(zhì)疑回應(yīng)道：“我不是官員中的‘異類’。保證老百姓的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也不是官員的‘另類’之舉。”

事實(shí)上，近年來(lái)，“官員承諾”不只是個(gè)體之舉，在一些地方已經(jīng)形成“組團(tuán)之勢(shì)”。據(jù)悉，在浙江溫州，網(wǎng)上曬“承諾”，被視為提升政府績(jī)效的一步“妙招”。用當(dāng)?shù)亓餍械脑拋?lái)說，“是騾子是馬，牽出來(lái)遛遛，政府政策是好是壞，放到網(wǎng)上曬一曬！”

鹿城要打造成“宜商宜居、活力時(shí)尚”的城區(qū)，龍灣要打造成宜商宜居現(xiàn)代化濱海新城區(qū)，洞頭縣要打造成為國(guó)際化旅游休閑島……一個(gè)個(gè)宏偉的藍(lán)圖讓許多人充滿期待。“不怕檢討、不怕處分、不怕丟帽子這種大無(wú)畏的勇氣和膽識(shí)，干出成效再說”。“以‘人一之、我十之’的責(zé)任感，‘朝受命、夕飲冰’的使命感”……一句句承諾，讓人聽得“過癮”。

2010年10月26日晚上，溫州網(wǎng)第一時(shí)間推出《互看互學(xué)全城賽馬——各地“一把手”承諾恭請(qǐng)網(wǎng)友監(jiān)督》專題，僅一天時(shí)間共收到網(wǎng)友留言近千條。

復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共行政系教授朱春奎認(rèn)為，從政治學(xué)角度看，政治承諾也是當(dāng)代政治的重要內(nèi)容。官員從民眾那里取得權(quán)力，也應(yīng)該本著對(duì)民眾負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)民眾作出承諾。發(fā)表就職施政演說，是西方政治生活中經(jīng)常看到的場(chǎng)景。雖然這樣的施政承諾不會(huì)100%完全兌現(xiàn)，但至少比沒有承諾進(jìn)步。而如果在任期內(nèi)，承諾的問題未能解決，民眾就會(huì)用選票作為武器替換掉官員。

官員爽約的困境

如果沒有法律和制度的保障，官員承諾就可能重復(fù)“人治”的老路。

承諾很簡(jiǎn)單，關(guān)鍵要算數(shù)。民間關(guān)于承諾的理解，就是“一言九鼎”，就是“吐口唾沫是個(gè)釘”，就是“一個(gè)答應(yīng)砸個(gè)坑”。

無(wú)疑，人們?cè)跒楣賳T承諾這股政壇清新之風(fēng)高興和欣喜之余，也不免有些擔(dān)憂——官員夸下的“海口”、許下的諾言，是實(shí)實(shí)在在，令群眾心服口服，還是敷衍糊弄，走走過場(chǎng)？夸下的“海口”、發(fā)布的承諾，有無(wú)監(jiān)督、檢查？考核承諾兌現(xiàn)的形式，是不是也要推陳出新，同樣予以公開，讓媒體和群眾直接參與監(jiān)督考核的過程？

有媒體報(bào)道，山西省絳縣103名農(nóng)民工討要被拖欠的近13萬(wàn)元工資，一直沒有結(jié)果。他們向運(yùn)城市委反映時(shí)，絳縣副縣長(zhǎng)寫下書面保證：三天之內(nèi)解決，否則從縣財(cái)政支出。然而，時(shí)隔一年有余，農(nóng)民工工錢仍然沒影。而且，該副縣長(zhǎng)在接受記者采訪時(shí)表示，當(dāng)時(shí)去做勸解工作，本來(lái)就是讓農(nóng)民工回絳縣就算了，“寫承諾的事兒怎么能當(dāng)真？”

更具諷刺意味的是，2009年，溫州平陽(yáng)縣縣長(zhǎng)黃安波被省、市紀(jì)檢機(jī)關(guān)“雙規(guī)”。然而黃安波之前在《溫州日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的“廉政承諾”仍在網(wǎng)上，承諾中稱自己將不越權(quán)、不濫用權(quán)力，并請(qǐng)社會(huì)各界予以監(jiān)督。

前不久，《人民論壇》雜志就“官員承諾”這一現(xiàn)象進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)查。“您對(duì)官員承諾的信任度如何”，調(diào)查結(jié)果顯示，選擇“不信任、非常不信任”選項(xiàng)占50.42%，而選擇“非常信任”的受調(diào)查者最少，僅占0.72%。

在問及“您如何看待官員承諾現(xiàn)象”時(shí)，調(diào)查結(jié)果顯示，“反對(duì)，承諾往往不能兌現(xiàn)，誘發(fā)官場(chǎng)浮夸之風(fēng)”（占總46.65%）、“值得提倡”（占總30.45%）、“不提倡，不反對(duì)”（占總16.72%）、“說不清楚”（占總6.18%）。

以上數(shù)據(jù)表明，較多受調(diào)查者認(rèn)為官員承諾弊大于利，對(duì)官員承諾現(xiàn)象持否定態(tài)度。在面訪過程中，得出的比例與問卷調(diào)查結(jié)果較一致。一些受訪者認(rèn)為，這種反對(duì)并不是反對(duì)官員承諾這一政治行為的出發(fā)點(diǎn)，而是反對(duì)實(shí)踐中官員承諾往往淪為官員“政治秀”的工具，從而勞民傷財(cái)，得不償失。

防止“承諾”變“沉諾”，必須要有制度和機(jī)制保障。

為何對(duì)官員承諾的信任度較低，值得我們深思。有專家指出，不信任的主要原因有兩點(diǎn)：首先，官員承諾作為一種新生事物，與長(zhǎng)期以來(lái)的“官本位”政治思維相悖，民眾還沒有做好接受的心理準(zhǔn)備，依舊習(xí)慣性地質(zhì)疑官員承諾的踐行。其次，官員信任在當(dāng)下遭受危機(jī)。媒體不斷曝光的官員腐敗，以及為官不正的“泛腐敗”現(xiàn)象大量存在，在公眾對(duì)政府執(zhí)政缺乏信任的情況下，這些都加劇了公眾對(duì)官員踐約的不信任感。

在浙江溫州，向社會(huì)曬政府承諾，被視為提升政府績(jī)效的一步“妙招”。

在政治學(xué)里有個(gè)定律叫“塔西佗陷阱”，它是指當(dāng)政府部門失去公信力時(shí)，無(wú)論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事。這一定律在近年來(lái)的社會(huì)群體突發(fā)事件中有充分的體現(xiàn)。官員一旦爽約，可能就會(huì)使政府的公信力深陷于“塔西佗陷阱”而無(wú)法自拔。由此，我們也不難理解為什么面對(duì)熱點(diǎn)事件時(shí)，只要是涉官、涉權(quán)的都會(huì)出現(xiàn)“不信——不信——就是不信”的怪圈，部分老百姓成了“老不信”。

“官員的政治前途乃至政府的公信力都建立在承諾及其兌現(xiàn)上。”朱春奎表示，“信任是一個(gè)重復(fù)博弈的過程，允許一兩次承諾沒有兌現(xiàn)，但如果總是失信于民，官員的誠(chéng)意就會(huì)受到質(zhì)疑，政府的權(quán)威也會(huì)遭到挑戰(zhàn)。”

承諾要納入法制化軌道

記者了解到，官員承諾最容易遭質(zhì)疑的，一是它能否長(zhǎng)久，二是如何保證承諾與民意始終保持一致。如果沒有法律和制度的保障，這種形式的，官員承諾就可能重復(fù)“人治”的老路，它將取決于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的主觀好惡，可能出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)和“曇花一現(xiàn)”的窘境。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授陳天祥指出，官員承諾是一種發(fā)展趨勢(shì)，是現(xiàn)代民主政治、民主行政的必然要求，但不能靠“人治”、“運(yùn)動(dòng)式”推動(dòng)，應(yīng)該將之納入到法制化軌道。

如何建立有效機(jī)制保障官員承諾的效果。《人民論壇》雜志的調(diào)查顯示，59.81%的受調(diào)查者選擇了“公開承諾內(nèi)容，讓民眾監(jiān)督”，居首位；45.09%的受調(diào)查者選擇了“針對(duì)踐約、爽約，制定有效獎(jiǎng)懲制度，讓官員更加主動(dòng)積極”；“承諾制度化，防止承諾‘曇花一現(xiàn)’”，占比43.58%；“科學(xué)化承諾內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，讓承諾具體可操作，效果可驗(yàn)證”，占比32.56%。

“官員承諾無(wú)法脫離現(xiàn)有的政府體制與社會(huì)環(huán)境，承諾的目標(biāo)要通過官員集體的審議和多方權(quán)衡，才能避免官員承諾流于形式。”朱春奎認(rèn)為，當(dāng)集體做出某項(xiàng)承諾時(shí)，需要提防承諾演變?yōu)橐环N上級(jí)對(duì)下級(jí)、一把手領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部屬的重大壓力。當(dāng)未經(jīng)實(shí)地調(diào)查和客觀分析，部門領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)閭€(gè)人面子、政績(jī)工程而作出的不切實(shí)際的承諾，將給部門公務(wù)員帶來(lái)極大的工作難度和心理壓力，甚至造成公務(wù)員應(yīng)付和抵觸的態(tài)度。這樣不但不能調(diào)動(dòng)每位公務(wù)員的工作能力，反而讓官員承諾無(wú)法長(zhǎng)存。“上有政策、下有對(duì)策”由此而來(lái)。

“官員承諾對(duì)外公開，對(duì)內(nèi)應(yīng)該民主。承諾的內(nèi)容應(yīng)通過集體協(xié)商、討論等程序。不切實(shí)際的公開承諾會(huì)令政府失信于民，讓政府誠(chéng)信為個(gè)別官員的面子買單。”朱春奎擔(dān)憂，缺乏監(jiān)督的官員承諾不僅是紙上談兵，更可能成為官員搞形象工程、政績(jī)工程的砝碼。

有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方官員和部門負(fù)責(zé)人習(xí)慣于大權(quán)獨(dú)攬，“民主不足”而“集中有余”，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，裹挾私心，把本該為民眾增加福利的事變成了只為少部分人利益服務(wù)。因此，有學(xué)者建議，亂承諾、不兌現(xiàn)承諾都應(yīng)被視為失職、瀆職，這樣的官員必須受到問責(zé)機(jī)制的追究。

可見，官員承諾要作為一種長(zhǎng)效的制度形式而不是“隨心所欲”，以此為開放式執(zhí)政提供一個(gè)平臺(tái)。有專家表示，官員承諾從制定之初起，要經(jīng)過實(shí)地調(diào)查、客觀公正、民主商議等程序，在兌現(xiàn)過程中，要接受其他權(quán)力部門以及媒體、民間力量的監(jiān)督。

也有不少學(xué)者指出，完善人民代表大會(huì)制度是破解“官員承諾”困境的最為有效的途徑。使官員承諾受到國(guó)家根本制度的剛性約束，這樣一方面可以使官員承諾實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和制度化，也可以使官員承諾建立在堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)之上。

“官員公開承諾一定要做到‘秋后算賬’，不能避重就輕，開空頭支票。對(duì)承諾任務(wù)沒有完成、服務(wù)水平?jīng)]有提高的，還要進(jìn)行問責(zé)。只有對(duì)承諾、考核、問責(zé)同樣重視，才會(huì)有更多更好的讓群眾滿意的官員和真正的服務(wù)型政府。”朱春奎說。