公共行政視角下的食品安全監管
——風險與問題的辨析

冀 瑋

(北京大學政府管理學院，北京 100871)

公共行政視角下的食品安全監管
——風險與問題的辨析

冀 瑋

(北京大學政府管理學院，北京 100871)

針對目前在食品安全問題上千篇一律的分析方式，本文從公共行政的角度，通過客觀辨析食品安全問題和風險二者之間的關系，推斷出主要是由于人類對食品中天然風險因素控制不力的行為、對食品安全風險的認識水平與生產、加工安全食品的認知能力不足和生產經營者的主觀故意行為促使了食品安全風險向食品安全問題轉化。食品安全監管并不是產生食品安全問題的直接原因，但卻是防控食品安全問題的關鍵因素。

食品安全；監管；問題；風險；公共行政

公眾對食品安全監管的不滿隨著食品安全問題的逐漸暴露而日漸增多。目前已出版的涉及食品安全監管類的書籍或文章，其思考方向及撰寫思路大部分都是通過羅列近年來發生的一些重大食品安全事件[1-4]，進而提出一系列的疑問：我們還能吃什么？政府和有關部門在干什么？究竟食品安全還能不能管好[5]？。

這些思維都遵循著這樣一個邏輯：食品安全問題與食品安全監管是一種直接的歸因關系。如：對于我國食品安全問題的頻發，劉寧等[6]認為無外乎下列幾方面的原因：一是法律法規體系中存在的漏洞和標準缺失；二是在當前食品安全管理體制中仍然存在部門職責重疊、管理權極混亂及管理體制不順的問題；三是政府管理部門缺乏有效的預警、監督、管理和懲戒機制，未能形成一張涵蓋與統領食品安全整個生產流程的監督管理網絡。陳晨[7]認為主要有以下幾個方面的因素：中國食品安全立法滯后；食品安全的管理機構分散、職能不統一；缺乏正常的食品安全監督公眾渠道等。張志健[8]認為主要原因是食品安全監督管理不力，包括：監督管理缺乏持續性；農村市場監管薄弱；食品安全監管部門(特別是縣及縣以下機構)受人力物力、業務水平、經費等限制，監管力度明顯不夠。周德翼等[9]認為其根源在于政府，而不是企業：分段管理下，部門之間存在機會主義、重復檢測、相互指望、交叉模糊地帶沒人負責、監測與執法分開，沒有有效地生產出社會需要的信號來，導致社會(生產者、消費者)學習機制的失敗。以上觀點都是把食品安全問題的產生直接與食品安全監管掛鉤，認為是政府監管的善惡決定著食品安全的好壞。

然而，作為政府行政行為的食品安全監管如何會直接導致食品安全問題的產生，其中的因果關系究竟是怎樣的？從公共行政的角度來看，食品安全監管對食品安全問題的產生與防范究竟起著怎樣的作用？只有對食品安全問題和風險二者之間的關系進行客觀理性的辨析，才能對食品安全監管進行準確定位，客觀分析其作用、規律以及存在問題的癥結，并提出解決方案的至關重要的前提。

1 食品安全問題與食品安全風險的區分

1.1 食品安全問題不等于食品安全風險

在現有大部分關于食品安全的研究中，“食品安全問題”與“食品安全風險”兩個概念都是被等同使用，泛指食品安全的負面因素。但事實上二者存在著差別。“食品安全風險”是指存在于食品當中的可能影響“食品安全性”的全部客觀因素[10]；“食品安全問題”是指食品安全風險沒有得到控制、以至于對人們構成了實際威脅的現象、狀態或情況。二者的區別在于前者是客觀存在，后者是客觀因素在現實中的被“激活”狀態。就二者的關系而言，風險是潛在的問題隱患，問題是可能形成危害的風險。例如：自然界當中廣泛存在的致病菌是確定的食品安全風險，但如果得到生產經營者或消費者自身行為的良好控制就不會成為食品安全問題。

1.2 食品安全風險的分類

食品安全風險存在著已知風險和未知風險兩種。對已知風險的分類目前有以下幾種：

1)從食物鏈上不同環節的角度分類。謝明勇等[11]把風險因素界定為：食品原料中的危害物(如天然有毒物質、農藥殘留、獸藥殘留、有害金屬、環境持久性有機污染物、生物性污染物等)、食品加工過程的危害物(如熱加工產生的危害物、新技術的安全問題、新資源的安全性問題、食品添加劑的副作用、加工環境等)、食品的容器與包裝材料污染(塑料衛生問題、橡膠制品衛生問題、涂料衛生問題、其他材料衛生問題等)、食品在儲存和運輸過程中的危害物(如上述某些化學物質的污染、溫度不當導致的衛生問題、相關人員的衛生污染等)。

2)從危害物質的角度分類。吳永寧[12]和金征宇等[13]把風險因素界定為：微生物污染的危害(如細菌性污染、食源性寄生蟲病、真菌及其毒素、食品腐敗等)、化學物質污染的危害(如獸藥殘留、農藥殘留、重金屬與其他微量元素、硝酸鹽、亞硝酸鹽與N-亞硝基化合物、多環芳烴化合物、雜環胺類化合物、二噁英、放射性物質等)、食品添加劑的危害(如防腐劑、漂白劑、抗氧化劑、呈味劑、著色劑、增香劑、乳化劑等)、新技術、以及食品加工過程中的安全等。

3)從污染物的角度分類。徐海濱等[14]將其分為：生物性污染(如細菌性污染、霉菌與霉菌毒素污染等)、化學性污染(如農藥污染、金屬毒物污染、N-亞硝基化合物污染、多環芳烴等)、物理性污染(如外源性異物、放射性污染等)等。

上述分類方法基本上都是從自然科學的角度對食品當中可能出現的有毒有害因素進行的風險性質分類。它們構成了食品安全風險的全部內容。但是，這些風險因素并不一定總會形成食品安全問題。只有在一些原因存在的情況下，這些風險因素才會轉化成食品安全問題。

2 食品安全風險向食品安全問題轉化的原因

導致食品安全問題產生的原因就是人類自身行為對食品安全風險因素的控制。人類行為雖然不能決定食品安全風險的產生或根除，但是卻可以增加或降低食品安全風險，即決定食品安全問題的產生或消除。這些行為包括：對天然風險因素進行控制的行為、因科技水平和認知能力有限導致的非自覺行為、以及食品生產經營活動中的主觀故意行為等。

2.1 對食品中天然風險因素控制不力的行為

對食品當中存在著的天然風險因素控制不力會直接導致食品安全問題。作為食品或食品原料的動植物中存在著天然有毒有害物質，如豆科、葫蘆科、薔薇科等植物中的皂苷；罌粟科、茄科等植物中的生物堿；部分植物和動物體內共有的有毒蛋白；以及動物體內的非蛋白類神經毒素、有毒腺體等。這一類風險因素對人類健康具有直接的危害作用，當生產經營者在食品的生產加工過程中，或消費者在食用前不能消除這種致害因素的時候，風險就會直接轉換成危害，導致發生嚴重的食品安全問題。如2006年北京發生的“福壽螺”事件，致使138人患廣州管圓線蟲病[15]；而消費者因扁豆烹制不熟導致食物中毒的現象也經常出現。對這些天然存在的風險因素，人類沒有辦法徹底消除，卻可以通過一定的方法進行防范，如：在食品的生產加工過程中的嚴格按照無菌要求操作、在烹飪過程中進行徹底加熱消毒等。特別需要指出的是，在這一類食品安全風險因素當中，有一些是人類至今無法控制與解決的，只能是采取“避免食用”的辦法。比如帶有瘋牛病病毒的牛肉，人食用后感染發病的死亡率為百分之百，是一種危害極大的風險，但其病毒來源和治療方法至今仍為空白，故而除了“避免食用”以外，沒有其他辦法可以防范。因此可以說，在人類行為不能控制、或者沒有進行有效控制的前提下，存在著“食品安全風險同時就是食品安全問題”的情況。

2.2 對食品安全風險的認識水平與生產、加工安全食品的認知能力不足

對食品安全風險的認識水平與生產、加工安全食品的認知能力不足是導致食品安全問題產生的一個主要原因[16]。到目前為止，人們對于食品安全風險因素的認識水平仍然是有限的，存在著對風險因素認知錯誤、不確定的風險因素以及根本未知的風險因素等局限[17]。例如，對“瘦肉精”的認識過程就體現了這種局限性。瘦肉精是一種動物用藥的俗稱，包括鹽酸克倫特羅、萊克多巴胺(俗稱二代瘦肉精)和沙丁胺醇(俗稱三代瘦肉精)等，如今已經被嚴禁使用[18]。但是，這種最早于20世紀80年代初在美國開始使用的動物用藥，在20世紀90年代初被引進中國，作為國家“八五”星火計劃重點項目——“畜禽全飼料及其添加劑開發”在全國推廣使用，直到1997年，香港發生了17人因食用含“瘦肉精”豬內臟導致中毒的事件，才“終止了鹽酸克倫特羅一路綠燈的發展勢頭”[19]。此外，今天的食品種養植和生產加工能力，尤其是一些新資源、新技術食品還不能保證百分之百的安全性。這種局限性體現在食品流轉的各個環節，包括農業投入品(農藥、化肥、獸藥等)的使用、食品添加劑的使用、冷鏈的要求以及生產加工工具的安全有限性等。例如當今爭議很大的轉基因食品就是現實中的事例[20]。

2.3 生產經營者的主觀故意行為

生產經營者的主觀故意行為是當今中國食品安全問題產生的最主要原因。現代社會中，食品的產品化和商品化程度越來越高，市場化供應是人們食品消費的最主要途徑。亞當·斯密[21]曾指出“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。……我們不說自己需要，而說對他們有利”。作為市場行為本質的生產經營者行為自然存在著“外部性”特征。在市場條件下，利益是生產者行為的唯一驅動，當食品安全的要求與這一動機沖突的時候，道德的約束顯得蒼白無力，而各種食品安全風險因素也就被人為地添加到食品當中。陳錫文等[22]歸納的中國食品安全問題證明了這一判斷：微生物污染是影響我國食品安全的最主要因素；濫用投入品或使用不當是當前一段時期最突出的食品安全問題；環境污染對食品安全的影響越來越嚴重；食品生產、加工過程、包裝、貯藏與運輸過程不符合食品安全控制要求；新產品、新技術、飲食習慣變化以及新的產銷方式給食品安全帶來了潛在威脅；動物防疫檢疫體系不健全使得動物源食品的安全性很難得到保障。從這一觀點可以發現，上述食品安全問題絕大部分都是隨著食品的種養植、生產加工或流通等生產經營行為而產生或出現的，即使是對食品造成影響的環境污染，也是人類行為間接對食品安全產生影響的惡果。這一點還可以從近年來發生的重大食品安全事件中可以得到證明：2003年，遼寧省海城市爆發“毒豆奶”事件；200 4年，安徽阜陽爆發了劣質奶粉導致“大頭娃娃”事件，廣州爆發毒酒案；2 0 0 5年，“蘇丹紅”事件爆發；2 0 0 6年，北京發生“福壽螺”事件、“紅心”鴨蛋事件，上海發生大規模瘦肉精中毒事件、多寶魚“嗑藥”事件，北京、天津發現大量“陳化糧”事件；2008年，“三鹿問題奶粉事件”爆發，波及全國，在全世界造成極其惡劣的影響；2010年，“三聚氰胺奶粉事件”再度在部分地區重新發生；2011年僅上半年，陸續有河南瘦肉精事件、上海“染色饅頭”事件、重慶“染色花椒”事件、北京“黑心烤鴨”事件、臺灣“塑化劑”食品事件等[23-25]。透視上述這些食品安全事件，可以發現一個共同點：這些事件的成因都是由于對天然風險因素的控制不當；在食品中非法添加非食用物質或者是濫用食品添加劑造成的，即生產經營者的不當行為是這些重大食品安全問題的始作俑者[26]。

2.4 食品安全問題成因的復雜性

雖然食品安全風險存在著不完全可控的特征，也就是通常所說的食品安全沒有“零風險”的概念。而且在現實中，造成食品安全問題發生的以上3種行為并不是邏輯上的并列關系，而是存在著復雜的交叉情況。造成同一個食品安全問題的原因往往包含著多種行為因素(圖1)。但是，食品安全問題卻并非完全不可控。因為風險向問題轉換的關鍵因素是人類自身行為，而對于行為的控制則主要取決于人類自身。

圖1 導致食品安全問題發生的行為及相互關系Fig.1 Three kinds of behavior leading to food safety problems and their mutual relationships

3 食品安全監管是防控食品安全問題的關鍵因素

3.1 食品安全監管并不直接產生食品安全問題

由上文已知，食品安全監管并不是產生食品安全問題的直接原因。食品安全問題產生于與食品安全風險的轉化直接相關的人類行為，即食品的生產經營者行為或消費者行為等。食品安全監管的本質是政府的行政行為，處于食品安全問題形成“閉環”的外部，是通過對食品安全問題的“內因性”因素——生產經營行為——的影響而起作用的，如利用法律、行政手段對生產經營者行為的制約與規范[27]；利用公共資源的優勢加強對食品安全風險的研究和管理[28]；利用政策工具促進食品產業安全水平的不斷提高等[29]，是一種間接作用。然而，這些行為與活動也必須通過“內因性”因素才能起到作用，其效用必然會有所衰減，具體表現為：對食品安全風險的控制是間接的，其監管措施、手段和方法不能保證與食品安全問題完全匹配、控制并不能夠完全發揮作用等。所以，食品安全問題與政府監管的“法律漏洞”、“管理混亂”或者“缺乏有效機制”沒有直接的因果關系。形象地說，即使是再低水平的政府監管也不可能直接導致大腸桿菌污染菠菜(2006年波及全美國的食品安全事件)、或者給奶粉里加上三聚氰胺(2008年“三鹿奶粉”事件)。

3.2 食品安全監管對于防控食品安全問題的不可替代性

當前中國絕大部分食品安全問題的產生是源于生產經營者的主觀故意行為。而在能夠對生產經營者行為產生影響作用的諸多因素中，食品安全監管無疑是最直接、最有效的因素。因此，對食品安全問題的防控而言，食品安全監管是一個不可或缺的關鍵因素，其作用不可替代。

3.2.1 公權力的不可替代性

就食品安全監管而言，建立一種良好穩定的食品生產經營秩序是能夠最大程度防控食品安全問題發生的一個有效前提。但是這個前提的實現卻是以公權力的行使為絕對前提。因為“秩序意味著對行為的限制”[30]。而在非自愿的狀態下，對社會組織或個人行為的限制則只有公權力可以做到。在食品安全監管中，包括立法、標準及政策制定、行政執法、以及信息發布等所有行政行為本質上都是公權力的行使。

3.2.2 公共能力的不可替代性

食品安全問題和風險極其紛繁復雜：從滿足人們需要的層次角度，可以把食品安全分為食品數量安全(food security)、食品衛生與質量安全(food safety)、和食品營養安全(food nutrition)等；從風險因素性質的角度，可以分為生物性風險、化學性風險、物理性風險以及交叉性風險等；從風險因素產生的角度，可以分為天然風險、種養植污染風險、生產加工過程風險、流通風險以及餐飲制作及食用風險等；從外界影響因素的角度，可以分為政治因素、經濟因素、社會因素以及文化因素等。對如此眾多而復雜的食品安全性問題，只有掌握著公共資源的公共行政部門具有應對的能力。這種公共能力包括：對食品從“農田到餐桌”的全過程控制，從全局的角度對食品產業的宏觀把握，對復雜、未知的風險因素的信息收集、評估與分析，組織協調其他社會組織參與食品安全保障等。公共能力當然也是以公權力為基礎的，但是在目的、運用手段與過程、結果等諸多方面與公權力的行使并不相同。

3.2.3 公信力的不可替代性

出于公共行政角色的“身份”，政府有著自然的話語權和要求被信服的權力，這種天然的公信力也是不可替代的，是“政府信用”的基本內容。食品安全問題具有復雜、緊急、危害性強、未知領域多、社會影響面廣等特點，在食品及生產經營者的合法性證明、突發事件應對、風險處置、平息事態、信息發布、恢復秩序等諸多管理實踐中離不開公信力的支撐。

4 結 語

作為“市場失靈”的最有效彌補手段，食品安全監管雖然不是食品安全問題產生的直接根源，但卻可以直接防范與消除絕大部分的食品安全問題。因此，對食品安全監管不力導致食品安全問題的指責并非全無道理。然而，對食品安全監管研究分析應該還原其公共行政行為的本質，從公共行政學的分析角度尋找監管存在的“缺陷”，分析原因，并最終得出可能的解決方法或思路。

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Food Safety Supervision under the Perspective of Public Administration: Discrimination between Problems and Risks

JI Wei
(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)

Considering that there are stereotypical views on food safety problems in today,s society, this paper provides objective discrimination between food safety problems and risks from the perspective of pubic administration. This paper speculates that poor management of natural risk factors in food, inadequate understanding of food safety risks, inadequate awareness of the production and processing of safe food, and deliberate behaviors of producers and business operators mainly promote the conversion of food safety risks into problems. Food safety supervision is not a direct cause of food safety problems but is a key factor in preventing and controlling food safety problems.

food safety；supervision；problem；risk；public administration

TS201.6

A

1002-6630(2012)03-0313-05

2011-12-02

冀瑋(1968—)，男，博士研究生，研究方向為行政學理論與方法、食品安全監管。E-mail：jwns@163.com