養老金入市法律保障探析

文/張國炎 上海社會科學院法學研究所研究員

養老金入市法律保障探析

文/張國炎 上海社會科學院法學研究所研究員

[法律思考]

養老金投資于市場，可以實現養老金保值增值，這是市場運作的理想模式。但是養老金是否可以投入市場及投資于哪個門類的市場、養老金對市場應該起到什么樣的作用、如何抵御交易及市場所帶來的虧損風險、如何防止養老基金管理人的投機風險、如何防止基金管理人的非法行為等一直是專家、學者、司法及立法爭議的問題，同時也受到民眾的強烈關注。

我國養老金的構成比較特殊

通常人們會認為，養老金入市是指把基本養老保險基金中的個人賬戶基金進行證券投資。筆者認為，這樣的理解有些誤讀成分，因為我國養老金的構成比較特殊。

第一，它是計劃經濟與市場經濟并存的基金，即老人老辦法與新人新辦法的框架下集結的基金，對于這兩類人所收取的養老金存在不同的途徑或渠道，例如老人中的國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。而新人則按照現行辦法執行，但這部分的養老基金的構成更為復雜，它包括：應該由政府承擔為老人繳納的養老基金、企業為其員工繳納的基金、個人繳納的養老基金、無雇工的個體工商戶繳納的基金、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員為其自己繳納的養老基金、公務員和參照公務員法管理的工作人員繳納的養老基金、事業單位及事業單位編制的員工繳納的養老基金、新型農村農民繳納的社會養老基金、個人跨統籌地區就業而繳納的養老保險基金、城鎮居民繳納的社會養老基金、進城務工的農村居民繳納的養老金、農村被征地農民繳納的社會保險費、外國人在中國境內就業繳納的養老基金，以及各級政府在必要時所作出的補貼等。

第二，養老金的構成不僅有個人也有企業出資，在統籌的現狀下，政府也要投資相應的部分，或者對于個別人來說，都要政府出資，以及當基金虧空或短缺時，政府必須承擔其事先承諾的義務。

為有效加強監管，各級政府不僅要及時成立社會保險監督委員會，各級政府的財政部門、社會保險行政部門、審計機關等對養老基金的收支、管理和投資運營情況必須實施監督。同時我們還要發揮各級人民代表大會的職責，制定相應的規章制度，包括成立養老基金的風險基金制度等。

第三，現行做法表明，有的事業單位的員工及公務員繳納的基金比例低于企業員工繳納的比例，但獲取的養老金卻成反比；以及有的地方至今還沒啟動養老基金制度；以及各地繳納的比例不盡相同。這也就導致全國性統籌計劃的落空。

第四，個人出資的養老金僅僅是企業所負擔支付的養老金的一小部分部分，企業出資的養老金也是社會養老金的合成部分，政府在統籌環境下的出資雖然也僅僅是社會養老金中的一部分，但它需要對全社會負責或對各個企業及個人負責，所以它所占有的比例及承擔的總義務或許要高于任何一家或多家企業。因此，這就會產生誰說了算的問題及誰來掌控基金的關鍵問題，也會產生養老金入市是否要征得個人同意的問題。更會產生養老金屬于“國有資產”還是“集體資產”或屬于“民營資產”還是“社會公共資產”的性質問題，當然也涉及養老基金是否可以入市及可以進入哪些市場等問題。

養老基金的性質屬于多元化

養老金入市首先要分清哪部分的基金入市，如果是國家單列統籌的基金入市，那么出錢的一級政府當然有權將該部分資金投資于到某類市場或某種產品，以達到保值增值之目的，并且假如這部分基金發生虧損時可由政府擔保墊付，這一做法無可非議。

現在有爭議的是，政府是否有權力將個人賬戶中的基金（包括企業出資部分）投入市場，或者在投入市場前是否需征得本人同意，有誰來承擔由于投資而產生的風險，以及如果這樣的“保命錢”被虧損時，誰來承擔相應的責任等。筆者認為，這些問題的實質在于養老基金本身的性質問題。從一般原理上講，既然資金已經進入個人賬戶，這部分資金的用途就應該由賬戶的權利人說了算，但是，養老基金與一般賬戶（例如個人銀行賬戶，但除了不當得利外）不一樣，前者賬戶中還包括企業為了履行法律義務（社會保障義務）所支付的資金，至少這部分資金含有某集體對社會負責而出資的性質以及該企業監督的權利，還包括政府在特殊情況下或統籌情況下所作出的補貼。所以這樣的賬戶至少含有公共利益性質，此其一。

其二，如果每一個人都可以自由行使投資權利的話，在中國也很難形成統一的投資方向。雖然《社會保險法》第80條規定，統籌地區人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監督。但是，這些代表、專家的產生程序至今還沒有明確的具體規定。

其三，《社會保險法》第71條規定，國家設立全國社會保障基金，由中央財政預算撥款以及國務院批準的其他方式籌集的資金構成，用于社會保障支出的補充、調劑。全國社會保障基金由全國社會保障基金管理運營機構負責管理運營，在保證安全的前提下實現保值增值。但是，至今為止，全國只有個別省市履行了這一規定，而大部分的省市都是各自根據需要建立了養老基金。所以在全國性的養老基金形成前，個別省市也只能根據本地的需要將養老基金投資于市場，例如廣東省。

正如前述，養老基金的性質屬于多元化，所以，除了《社會保險法》對其調整外，還需要國務院或地方省級政府制定進一步制定入市規定或規范。

養老基金入市是有選擇的

本人認為，入市有廣義和狹義之分，廣義的市場包括現貨商品市場、服務市場、實體投資市場、虛擬投資市場、資本市場、金融市場、證券市場、期貨市場、國債市場、保險市場、投資市場、信貸市場、拆借市場等。就養老基金而言，它的基本要求是所投市場必須是穩健、長效、有效益、低風險，所以單純地理解本次養老基金入市就是進入股票市場這種觀點有待商榷。

第一，我們不可以見風就是雨，也不是因為人大代表說某種市場有利于養老基金或因為證監會、銀監會發話了就認為是開放該市場了，因為養老基金的入市并不取決于證券市場或金融市場，這些市場對任何機構和個人都是豁免和開放的。只不過現行法律有特殊規定，例如銀行法、證券法、保險法規定從事該行業的主體必須獲得行業許可證書，再如《上海市國有企業投資監督管理暫行辦法》第14條規定：嚴格限制國有企業從事期貨投資、股票投資和委托理財，適度控制企業購買債券和基金。國務院批轉的《關于嚴禁國有企業和上市公司炒作股票的規定》也作有規定：國有企業不得炒作股票，不得提供資金給其他機構炒作股票，也不得動用國家銀行信貸資金買賣股票。

第二，有個別媒體認為，養老基金的入市是為了推動股票市場的發展，這又是誤讀了養老基金入市自身作用。正如老百姓說養老金是“保命錢”，如果說養老基金是為了救濟股票市場，那就是將養老基金“挪作他用”的行為，因為養老基金最重要的是保自己的命，不可以去“救市”。所以本著“保命”的原則，養老基金入市是有選擇的，即哪里有錢賺就往哪里去，哪里風險小就往哪里投，包括高速公路、城市地鐵、（我國現時期的）銀行業等。

投資肯定有風險，換句話說，風險與收益共存。人們都認識到，養老基金購買國債是最理想的，其次是放款給銀行出借，但是由于物價的上漲或貨幣的貶值，養老基金所獲得國債紅利及銀行存款利息反被抵消而虧損，所以，為了保值增值，基金管理人必須想方設法將基金投資于合適的市場或產品。這也就招致了市場風險，這種風險是多方面的，包括管理人的決策風險、市場低迷風險、合伙人的不誠信風險、管理人違法經營的風險等。其中管理人的違法違規行為是最致命的。

盡管法律規定統籌地區人民政府可以成立社會保險監督委員會，及社會保險監督委員會發現社會保險基金收支、管理和投資運營中存在問題的，有權提出改正建議；對社會保險經辦機構及其工作人員的違法行為，有權向有關部門提出依法處理建議。以及《社會保險法》第91條也規定，違反本法規定，隱匿、轉移、侵占、挪用社會保險基金或者違規投資運營的，由社會保險行政部門、財政部門、審計機關責令追回；有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。但問題是，如果真的發生虧損、資金被轉移或揮霍，我們還有其他的救濟手段嗎，例如成立養老基金的風險基金？答案是無。

為此，筆者認為，為有效加強監管，各級政府不僅要及時成立社會保險監督委員會，各級政府的財政部門、社會保險行政部門、審計機關等對養老基金的收支、管理和投資運營情況必須實施監督。同時我們還要發揮各級人民代表大會的職責，制定相應的規章制度，包括成立養老基金的風險基金制度等。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com