地方政府公共支出績效管理研究

■劉 斌 張奇林

目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，但是公共資源相對短缺的狀況尚未得到有效改善，特別是社會公眾對公共支出具體支出結(jié)構(gòu)、去向以及使用效果等產(chǎn)生了質(zhì)疑，其必然要求對地方政府各部門的公共支出進(jìn)行績效管理，避免公共資源的浪費(fèi)，提高政府部門管理水平和公共財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。從理論上看，公共財(cái)政支出是一種能與當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政管理體制，是為社會公眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為;從實(shí)踐上看，其更關(guān)注的是如何滿足社會公眾對公共產(chǎn)品的需要，彌補(bǔ)“市場失靈”缺陷。因此，如何加強(qiáng)社會公眾對公共支出的監(jiān)督、提高地方政府的公信度和公共支出績效，已經(jīng)成為社會公眾和理論界關(guān)注的熱點(diǎn)。

一、地方政府公共支出的現(xiàn)狀

從1949年新中國成立以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，我國地方政府從宏觀和微觀角度上都延續(xù)著對整體社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的包攬狀態(tài)，從而壓制了社會生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活躍細(xì)胞。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和新公共管理理論的引入，我國地方政府職能已經(jīng)發(fā)生了重大變化，地方政府的職能重點(diǎn)已然轉(zhuǎn)移到宏觀管理，如政策導(dǎo)向、統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)等;地方政府的行政服務(wù)核心也已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)社會保障體系、社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。

隨著地方政府職能的轉(zhuǎn)型，我國財(cái)政體制也必然從“建設(shè)性財(cái)政”、“經(jīng)營性財(cái)政”轉(zhuǎn)向公共財(cái)政模式。一般情況下，公共財(cái)政體制是由公共財(cái)政收入和公共財(cái)政支出構(gòu)成。公共財(cái)政收入是由稅收收入(由流轉(zhuǎn)稅、關(guān)稅和所得稅組成)和非稅收入(如專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資源有償使用收入等)兩部分構(gòu)成。數(shù)據(jù)顯示:2010年我國公共財(cái)政收入中，稅收收入73 210.79億元，占全國公共財(cái)政收入的88.1%，非稅收入9 890.72億元，占全國公共財(cái)政收入的11.9%。公共支出是指政府為了完成其職能，為滿足社會公眾需求提供公共服務(wù)所支付的財(cái)政資金，主要使用在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、一般公共服務(wù)等23類項(xiàng)目中的支付。2010年全國財(cái)政支出89 874.16億元，比2009年增加13 574.23億元，增長17.8%。其中，中央本級支出15 989.73億元，占全國財(cái)政支出的17.8%;地方財(cái)政支出73 884.43億元，占全國財(cái)政支出的82.2%。以上數(shù)據(jù)顯示，2010年我國財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共財(cái)政收入，其中地方政府公共支出，將對社會公眾的經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)模、深度產(chǎn)生重大影響。所以，社會公眾更加關(guān)注有限的財(cái)政資金一旦集中到地方政府手中，是如何合理有效地使用，如何顯示出使用效果的。

二、地方政府公共支出績效管理存在的主要問題

2001年，湖北省恩施市率先進(jìn)行了公共支出績效管理改革試點(diǎn)工作，從而帶動了全國各地政府績效化改革運(yùn)動。公共支出績效管理改革不僅給各地政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活帶來了一場“靜悄悄的革命”，而且也提高了地方政府為社會公共公眾提供公共服務(wù)的綜合能力。但是，由于地域差異、人們價值觀念落后和立法不規(guī)范等因素，地方政府績效化改革過程中暴露出不少公共支出績效管理方面的問題。

(一)缺乏針對公共支出績效管理的相關(guān)法規(guī)制度

從中西方研究的理論上看，公共支出績效管理和各項(xiàng)法律規(guī)范都是緊密相連、密不可分的，并且產(chǎn)生兩種基本的互動模式:一是先立法，后改革;二是先改革，后立法。不管地方政府采用何種途徑，都需要通過法律規(guī)范來約束公共支出績效管理。

2011年，我國財(cái)政部頒布了《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》，該辦法針對各級財(cái)政部門和預(yù)算部門的不同情況設(shè)定了不同的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。但是，該暫行辦法只是針對項(xiàng)目績效評價，對于如何在公共服務(wù)領(lǐng)域中選擇項(xiàng)目、重點(diǎn)注意哪些問題以及預(yù)算執(zhí)行有沒有達(dá)到預(yù)期效果的問責(zé)制度等方面，都還未明確規(guī)定。從法律上講，缺乏確定公共支出績效的權(quán)威性，使得地方政府官員只知熱衷于地方形象工程、政績工程建設(shè)，而沒有將為社會公眾服務(wù)作為公共支出的重心，使得大量公共財(cái)政資源支付后無效果、不經(jīng)濟(jì)。

(二)價值觀念的轉(zhuǎn)換緩慢

地方政府的工作中心在于向社會公眾提供服務(wù)時的高效，但是由于各部門和社會公眾的價值觀念轉(zhuǎn)換緩慢，沒有及時跟上轉(zhuǎn)變，影響了績效管理工作的效能。

1.信息的公開透明沒有得到有效的執(zhí)行。地方政府公共支出信息對社會公眾的公開與透明，就是要將政府活動置于社會公眾的監(jiān)督之下。在傳統(tǒng)模式中，地方政府各部門與社會公眾之間存在“委托——代理”關(guān)系，但是由于地方政府“官本位”、“政府本位”的價值觀的存在，其不僅忽視了社會公眾的利益與需求，而且現(xiàn)有公共支出的使用結(jié)果都存在著嚴(yán)重的信息不對稱問題。在績效執(zhí)行過程中，地方政府過度重視上級領(lǐng)導(dǎo)的意愿而忽視了社會公眾的滿意度，社會公眾的知情權(quán)和話語權(quán)沒有得到很好的應(yīng)用。

2.社會公眾參與和監(jiān)管公共支出活動的積極性有待提高。長期以來，我國政府編制預(yù)算過程缺乏立法機(jī)關(guān)和社會公眾的參與。每年的政府預(yù)算的編制都是在上年度的基礎(chǔ)上，采用“滾動預(yù)算”的方法編制，其數(shù)據(jù)來源和解釋只有財(cái)政部門人員才能“心中有數(shù)”，其他部門和社會公眾很少參與。除個別性主要項(xiàng)目需要各級人員和審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效評估外，多數(shù)績效評估活動還是由地方政府內(nèi)部來統(tǒng)計(jì)實(shí)施，這樣就降低了公共支出活動的透明度。

(三)績效指標(biāo)設(shè)置不合理

公共支出“績效”就是要摒棄地方政府公共支出中的低效率性、無效果和不經(jīng)濟(jì)性的事項(xiàng)。社會公眾密切關(guān)心地方政府是否把公共支出“實(shí)在”用于為社會公眾的服務(wù)中，對社會公眾提供的服務(wù)所花費(fèi)資金狀況能否達(dá)到執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以及地方政府對該支出的評價支出效果都需要有明確的指標(biāo)。因此，需要制定以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的一整套績效指標(biāo)評價體系，涵蓋預(yù)算、實(shí)施、評價等階段，促使地方政府樹立“成本——效益”觀念、關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，反映社會公眾的意愿，使地方政府的公共支出能真正為社會公眾辦實(shí)事、辦好事。為此，目前我國地方政府對建立公共支出績效指標(biāo)體系的工作還在不斷探索和修正中。

2004年7月，我國人事部的《中國政府績效評估研究》課題組專家在深入研究和論證、分析的基礎(chǔ)上，建立了一套指標(biāo)體系，具體見表1。

表1 政府績效指標(biāo)體系

這套指標(biāo)體系雖然為地方政府開展績效活動提供了一定的評估參考依據(jù)，但是在實(shí)踐和應(yīng)用過程中也出現(xiàn)了一些不合理、不完善的地方。一是指標(biāo)體系過度注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、定性指標(biāo)和主觀指標(biāo)，而忽視了民生指標(biāo)、社會指標(biāo)、定量指標(biāo)和客觀性指標(biāo)，從而導(dǎo)致了部分地方政府為了“政績”，故意虛報指標(biāo)或做假數(shù)據(jù)，使各項(xiàng)指標(biāo)系數(shù)脫離地方實(shí)際工作狀態(tài);二是公共支出項(xiàng)目涉及面較廣，但不同的項(xiàng)目可以有不同的衡量方法，如教育支出就不能單純的用直觀的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量，還要考慮其社會效益;三是不同地區(qū)的發(fā)展會影響績效指標(biāo)的使用。我國地域廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域有所不同，相似公共支出在不同地區(qū)有不同的績效標(biāo)準(zhǔn)，即使是同一地區(qū)由于不同時期的發(fā)展，其績效參考價值指標(biāo)也會發(fā)生弱化或退后，很難比較。

(四)地方政府部門設(shè)置和監(jiān)督尚需完善

消除地方政府公共支出信息的不對稱性，是地方政府依法行政、取信于民的重要舉措，也是確保公共支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的前提條件。地方政府公共支出活動不僅要處于社會公眾的監(jiān)督之下，而且還要對公共支出的預(yù)算編制質(zhì)量進(jìn)行全面負(fù)責(zé)。目前，從我國地方政府公共支出的預(yù)算編制和部門設(shè)置情況來看，各級預(yù)算管理部門只能在編制好的預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行局部調(diào)整、匯總和編制，沒有很好地集中不同部門的職能，基礎(chǔ)信息一般只能由各業(yè)務(wù)部門獨(dú)立承擔(dān)和匯總。但是，由于時間和精力有限，地方政府的各預(yù)算管理部門和業(yè)務(wù)部門均不能對資金的分配、管理和監(jiān)督集中過多的精力，使其審核和監(jiān)督還是流于“形式”。

三、改進(jìn)地方政府公共支出績效管理的對策

隨著各國對環(huán)境污染問題的重視，績效的含義已經(jīng)在效果性 (Efficient)、經(jīng)濟(jì)性 (Economy)和效率性(Efficiency)(即簡稱“3E”)的基礎(chǔ)上增加了環(huán)境性(Environment)和公平性(Equity)內(nèi)容(即簡稱“5E”)。而新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的地方政府公共支出績效管理，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅要考慮完善績效管理體系，還要考慮如何讓公共支出符合“5E”規(guī)定和社會公眾需求。

(一)建立健全績效管理的法律和制度

1977年加拿大財(cái)政委員會和加拿大審計(jì)公署頒布和實(shí)施了《績效評價政策》，針對政府開支、人事管理和公共部門的3E性等開展監(jiān)督和評價;1982年英國的《財(cái)政管理新方案》要求部門績效評價由各部門自行完成，其他部門提供監(jiān)督;1993年美國頒布了《政府績效與結(jié)果法案》來規(guī)范地方政府績效管理活動，其法案要求各政府部門設(shè)定年度績效規(guī)劃，并對政府財(cái)政投入的績效目標(biāo)進(jìn)行年度績效考評。

目前，我國地方政府對公共支出實(shí)施績效管理，法律依據(jù)和制度都不完備，導(dǎo)致地方政府不能“有的放矢”進(jìn)行績效管理。因此，應(yīng)借鑒各國經(jīng)驗(yàn)，從立法層次上樹立公共支出績效管理的權(quán)威性，任何地方政府公共服務(wù)部門在進(jìn)行績效管理和績效評價與改進(jìn)時，不受上級機(jī)構(gòu)和其他部門、個人的干擾和影響。在績效管理的法律制度中，不僅要規(guī)范工作制度、各級項(xiàng)目績效評價以及預(yù)算執(zhí)行是否達(dá)到預(yù)期效果的評價，更重要的是對地方政府中各部門沒有達(dá)到預(yù)期效果的，要有“問責(zé)”制度的詳細(xì)規(guī)定，以確保整個績效管理工作在法律制度化框架內(nèi)運(yùn)行。

(二)建立具有“標(biāo)準(zhǔn)化”和“個性”的公共支出績效管理指標(biāo)體系

2002年，美國政府針對各行政機(jī)關(guān)和部門提出了“通用”、“標(biāo)準(zhǔn)化”的績效指標(biāo)，為五個跨部門的政府職能開發(fā)了統(tǒng)一的評價指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)化衡量尺度。我國地方政府的公共支出，除了要兼顧社會公眾對社會必需品的要求，還要評估地方政府公共支出的效果性、效率性和經(jīng)濟(jì)性。

我國地方政府在建立公共支出績效管理指標(biāo)體系時，除了建立一套“標(biāo)準(zhǔn)化”指標(biāo)體系，還要考慮建立不同層次的“個性”化指標(biāo)體系，如適用于性質(zhì)和業(yè)務(wù)相似的某幾個或某個部門的“個性”化指標(biāo)，“個性”化指標(biāo)外部可比性低，只能通過內(nèi)部縱向比較進(jìn)行評價。

標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系應(yīng)該包括以下方面:一是宏觀效益指標(biāo)，如政府部門為社會經(jīng)濟(jì)活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、財(cái)政政策的公平程度、政府管理效益、政府管理社會的效果;二是微觀效益指標(biāo)，如產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)、公共部門行為合理化水平指標(biāo)、公共部門機(jī)關(guān)效能指標(biāo)。標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系既可以外部橫向比較，也可以內(nèi)部縱向比較。因此，根據(jù)“個性”指標(biāo)和“標(biāo)準(zhǔn)化”指標(biāo)特點(diǎn)，建立符合我國地方政府公共支出的績效指標(biāo)體系。(見表2)

表2 地方政府公共支出績效指標(biāo)體系

(三)轉(zhuǎn)變價值觀念，規(guī)范公共支出績效審計(jì)

除了地方政府認(rèn)清自身和社會公眾的“委托——代理”關(guān)系外，社會公眾還要委托獨(dú)立的財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)對公共支出的效果和效益，以及政府公共支出信息的真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。因此，財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)除了保證獨(dú)立性外，還要做到以下幾點(diǎn):

一是合理選擇績效審計(jì)項(xiàng)目。任何國家的審計(jì)資源都是有限的，公共支出績效審計(jì)過程中先要選擇具有代表性、重要性的審計(jì)項(xiàng)目。二是明確績效審計(jì)目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)地方政府公共資源配置和利用上的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，如公共財(cái)政資金投入的經(jīng)濟(jì)性、公共財(cái)政資金產(chǎn)出的效果性、公共資源利用的合理性、環(huán)境效益、生態(tài)效益等。三是確保審計(jì)內(nèi)容的完整性。如公共支出項(xiàng)目決策的可行性評價、政府的行政效率性及公共項(xiàng)目、政策實(shí)施的有效性。四是適當(dāng)選取績效審計(jì)方法，如成本效益分析法、最低費(fèi)用選擇法、財(cái)務(wù)分析法、方案比較法等。每種方法的選擇和使用都要根據(jù)具體情況來進(jìn)行，主要目標(biāo)是達(dá)到能客觀評價被審項(xiàng)目公共資源使用的效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性，反映公共支出績效管理體制中的缺陷與漏洞。

(四)建立緊密的公共支出績效管理機(jī)制

地方政府的公共支出績效管理，除了有效的公共績效評價指標(biāo)外，還需要一整套緊密的公共支出績效管理機(jī)制，從準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、報告和總結(jié)階段、應(yīng)用階段來完善公共支出績效管理，建立“誰撥款、誰評價;誰用款，誰對支出績效負(fù)責(zé)”的管理機(jī)制。在準(zhǔn)備階段，要明確績效評價的對象和目標(biāo)，是業(yè)務(wù)部門還是管理部門，是義務(wù)教育專項(xiàng)支出還是科技信息專項(xiàng)支出。根據(jù)不同的評價目標(biāo)，成立評價組織和機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)的評價方案，并對不同部門下達(dá)績效評價通知書。實(shí)施階段是關(guān)鍵的步驟，如要處于“超然”獨(dú)立評價狀態(tài)就必須委托相關(guān)的中介，如外部會計(jì)事務(wù)所等，否則就要成立內(nèi)部實(shí)施機(jī)構(gòu)，采用細(xì)化的現(xiàn)場和非現(xiàn)場實(shí)施方案。在報告和總結(jié)階段，收集實(shí)施階段各專家的意見，形成績效評價結(jié)論，撰寫績效評價報告，并建立評價檔案，上報主管部門備案，并對社會公眾公開信息和結(jié)果，以備監(jiān)督。在應(yīng)用階段，評價信息要充分發(fā)揮作用，要將本年度的績效考核意見和上年度進(jìn)行比較，指出進(jìn)步的方向，同時也作為下一年度公共支出的依據(jù)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、地方政府建設(shè)的深入推進(jìn)和社會公眾參與意識的加強(qiáng)，地方政府公共支出績效管理，將在原有基礎(chǔ)上有針對性的小范圍調(diào)整，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎仓С龅拇罂冃в^念。

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