公共政策對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的影響機理分析

李欣欣 王 煒

(哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院，黑龍江哈爾濱150028)

發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)是建設“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的基本途徑，也是我國國民經濟與社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃的重要內容，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展及農民利益的保障對政府有高度的依賴性，無法離開政策的支持。正確合理的政策體系雖然不能增加資源，但可以改變資源配置的基礎，提供一種適當?shù)募睿晟频墓舱唧w系更是推動資源要素向農業(yè)流動的重要保證。因此，剖析公共政策對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的影響機理，可以充分發(fā)揮公共政策對我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的積極導向作用。

一、我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及問題

縱觀世界各國，美、日、法等發(fā)達國家大多在20世紀40—60年代即實現(xiàn)了傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變，于20世紀60年代中后期及70年代相繼實現(xiàn)了農業(yè)的現(xiàn)代化。我國在1964年的《政府工作報告》中明確提出了農業(yè)現(xiàn)代化的問題，把農業(yè)現(xiàn)代化作為“四化”建設的重要內容之一，經過近50年的發(fā)展，逐步實現(xiàn)了傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變，在農業(yè)“十二五”規(guī)劃中又繼續(xù)提出了堅持把加快推進農業(yè)現(xiàn)代化作為主攻方向，促進農業(yè)生產經營專業(yè)化、標準化、規(guī)模化、集約化，提高農業(yè)綜合生產能力、抗風險能力和市場競爭能力。可見，“十二五”時期是加快推進農業(yè)現(xiàn)代化、建設社會主義新農村的重要時期。目前，我國的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展盡管取得了一定的成績，但仍存在一些問題。

(一)種植結構不合理，生產率偏低

目前我國的農業(yè)生產經營以種植業(yè)為主，2010年糧食作物比重達到了68.38%，而經濟作物及其他只占了總播種面積余下的31.62%。種植結構的不合理導致我國農產品很難在激烈的國內外競爭中占據(jù)優(yōu)勢，而且家庭農業(yè)生產經營相對分散、規(guī)模小，只有有限的國有農場和極少數(shù)農村實行規(guī)模經營，生產率偏低，缺少競爭力。

(二)農業(yè)剩余勞動力多，就業(yè)壓力大

截至2010年底，我國的農村人口雖然已縮減至6.7億，但仍然占全國人口總數(shù)的50%。近年來，累計轉移農業(yè)勞動力4000萬人，但由于農業(yè)人口基數(shù)大，大量的剩余勞動力就業(yè)壓力仍然很大，這些勞動力是否能順利轉移，關乎我國社會的穩(wěn)定和經濟的可持續(xù)發(fā)展。

(三)農業(yè)資源短缺，生態(tài)環(huán)境惡化

農業(yè)現(xiàn)代化離不開對資源的依賴，當前我國的耕地為1.2億公頃，林地為3.1億公頃，草地為3.9億公頃，水資源為30906.4億立方米，總量居世界前列，但我國人口基數(shù)大的現(xiàn)實使人均資源擁有量低于世界平均水平，加上生態(tài)環(huán)境日益惡化和環(huán)境污染，給我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展帶來嚴峻考驗。

(四)農村勞動力素質低，農業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢

勞動力素質偏低是導致了就業(yè)面狹窄的主要原因之一。據(jù)統(tǒng)計，2010年我國每10萬人口中文盲率達到了4.08%，現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展不僅需要設備和技術的現(xiàn)代化，更需要農民自身素質的提高以接受和操作現(xiàn)代化的設備，只有兩者相協(xié)調才能更好地促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。

(五)農業(yè)科技推廣普及力度不夠，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展受到制約

2010年，我國農業(yè)科技進步貢獻率和農作物耕種收綜合機械化水平均達到52%，分別增長4個和16個百分點，標志著科技已成為我國農業(yè)發(fā)展的主要推動力量，但由于科技政策的執(zhí)行和宣傳力度不到位，很多農村地區(qū)仍然采用粗放式的經營方式，對先進技術和設備的應用較少，不僅影響了產量，更破壞了農業(yè)生態(tài)環(huán)境，導致了水土流失等問題出現(xiàn)，不利于現(xiàn)代農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、公共政策對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的影響機理

(一)公共政策的傳導機制

公共政策的傳導機制是政策運行過程中的主要環(huán)節(jié)，是政策在發(fā)揮作用的過程中，各政策工具通過某種媒介相互作用形成的一個有機聯(lián)系的整體，是政策主體與政策對象之間傳遞、交流和共享政策信息的互動方式以及行為過程。

公共政策的傳導機制可以理解為政策的傳播和導向，即通過政策信息在組織之間及組織與個人之間的傳播過程，推進人類社會發(fā)展的共享性行為活動，目標是使政策為人們所了解，并逐步內化為人們有意識的自覺行為，從而以利于政策實施，具有一定的導向性(見圖1)。

圖1 公共政策傳導機制

公共政策的傳導過程實際上是一個互動的、有機聯(lián)系的過程，經歷不斷循環(huán)往復并進行修正。政策主體通過傳播的媒介(各種媒體和輿論方式等)將制定好的政策內容(貨幣、財政等政策)傳遞給政策的作用對象，通過改變作用對象的內在機理，從不同途徑實現(xiàn)政策效果，再通過受眾的反饋對公共政策本身進行重新評估和修訂，使之能夠更好地實現(xiàn)預期目標。

(二)公共政策對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的影響途徑

從20世紀70年代開始國內外學者就從不同側面對現(xiàn)代農業(yè)下了定義，在國內外研究基礎上，筆者對現(xiàn)代農業(yè)的定義界定如下:現(xiàn)代農業(yè)是一種以創(chuàng)新為核心、以食品安全為產業(yè)發(fā)展基本目的、以現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展為理念、以現(xiàn)代產業(yè)組織形式為紐帶的新型農業(yè)產業(yè)形式。現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展離不開政策的大力支持，具體體現(xiàn)在具有完善的相關產業(yè)支持和農產品市場體系。在一定程度上，公共政策主宰著農業(yè)的發(fā)展趨勢和命運。聯(lián)系我國實際，結合公共政策的傳導機制，可以發(fā)現(xiàn)公共政策通過以下幾個途徑影響著我國現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展:

1.公共政策—農產品市場價格—農戶生產方式—農民收入提高

政策往往通過改變某類農產品市場價格或降低某類農產品的生產成本，改變農戶生產結構，促進農民收入的提高和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。第一，實行農產品價格干預政策。自1997年開始的對市場議購糧食實行按保護價敞開收購的政策，標志著我國農產品價格政策已開始實現(xiàn)了從抑制性向保護性的過渡和轉變;第二，延長產業(yè)鏈，增加農民產后加工增值等附加收益。如1998年10月十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》提出了通過產業(yè)化發(fā)展把生產和市場有效連接起來，降低生產和交易成本;通過對初級農產品的加工提高產品的附加值，從而影響市場價格，改變農民的粗放式生產經營方式。

2.公共政策—先進技術應用—學習和外溢效應—現(xiàn)代農業(yè)科技推廣

政策通過改變某類生產要素的市場價格，會改變農戶對農業(yè)技術的采納行為。農民受到某類生產要素價格政策調整或補貼的鼓勵、看到政策的外溢效應，會積極學習和采用先進技術，并使先進技術在農業(yè)生產中得到擴散，從而促進農業(yè)生產的發(fā)展進步。從2002年開始，我國先后實行了良種補貼、農民購買先進農機具補貼、農民培訓補助、測土配方補助、科技入戶技術補貼、蘋果套袋技術補貼等，這些措施使農民素質明顯提高，農民的生產經營方式也發(fā)生了重大變化。

3.公共政策—生產要素價格—生產資源配置方式—現(xiàn)代農業(yè)生產結構轉變

政策可以通過改變某類生產要素的市場價格和經營成本改變農戶的要素配置方式。第一，農業(yè)稅費的改革降低了農業(yè)生產經營成本，提高了農業(yè)效益。2000年中央開始改革農村稅費制度，2006年廢除《中華人民共和國農業(yè)稅條例》，通過稅費改革消除了現(xiàn)代社會中不應由農民承擔的不合理賦稅，使國家、集體與農民分配關系發(fā)生了根本的變化;第二，對農民進行直接補貼進一步降低了農民生產經營成本。十六大以來，國家啟動的對農民的直接補貼政策，改變了長期以來補貼流通環(huán)節(jié)、城市消費者、企業(yè)的做法，使農業(yè)成為國家農業(yè)補貼的直接受益者。

4.公共政策—制度、產權結構變化—產業(yè)結構調整—現(xiàn)代農業(yè)生產經營方式轉變

1982年中央一號文件確定的家庭承包經營制度。第一，引發(fā)了農村產權制度、分配制度的改革;第二，引發(fā)了農村所有制結構的變遷，調動了各方面的積極性和主動性;第三，引發(fā)產業(yè)結構調整，促進了全國城鎮(zhèn)化水平的提高;第四，引發(fā)了流通體制改革，實行對外開放;第五，引發(fā)了農村就業(yè)結構的轉換、城鄉(xiāng)關系的變化等。在實施家庭承包經營制度及其引起的一系列經濟制度、經濟運行模式和產業(yè)結構變遷下，農業(yè)和農村發(fā)展取得了巨大的成就。

5.公共政策—農戶生產方式—農業(yè)生產環(huán)境—現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展

農業(yè)生產的生態(tài)環(huán)境，從某種意義上講，對農業(yè)發(fā)展起著決定性作用，對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護是至關重要的，而其實現(xiàn)程度取決于農業(yè)決策者和農業(yè)生產者的行為。近些年國家對于環(huán)境保護、生態(tài)問題日益重視，主要通過制定法律、條例等約束改變農民的行為，并通過補貼形式對農戶有利于生態(tài)環(huán)境的行為進行鼓勵。20世紀80年代以來我國出臺了很多保護生態(tài)環(huán)境、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法律、條例并對農業(yè)生態(tài)建設進行補貼。政策法規(guī)的出臺極大地推動了農民保護環(huán)境的意識和行為，促進了農業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

三、促進我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的政策建議

(一)加強農民教育培訓，提高農民整體素質

農業(yè)的現(xiàn)代化首先要做到農民的現(xiàn)代化，要通過各種教育支農和惠農政策，加強職業(yè)技術教育和成人教育，引導農村教育與市場化的接軌，提高農民的整體素質，從而拓寬就業(yè)面，達到促進農村剩余勞動力轉移和為農業(yè)現(xiàn)代化提供人才支持的雙重效果。

(二)放寬就業(yè)政策，促進農村剩余勞動力轉移

對農業(yè)剩余勞動力就業(yè)問題，要在提高農民素質的同時積極推行就業(yè)政策，倡導和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設和發(fā)展，對個人創(chuàng)業(yè)和第三產業(yè)給予優(yōu)惠，以便更好地吸納剩余勞動力，維護社會和經濟的穩(wěn)定，給現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境。

(三)加快農業(yè)技術推廣和應用，提高農民收入

科技政策一直是西方國家發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)中的主要政策之一，針對我國科技水平落后的情況，可以出臺政策建立生態(tài)示范園區(qū)和示范基地，并大力培養(yǎng)科技人才，為農民服務，提高農民自覺接受和運用科技的積極性，通過科技的推廣實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化經營，提高農民的收入。

(四)落實農業(yè)產業(yè)政策，實行規(guī)模化經營

為了提高生產率，調整產業(yè)結構，應大力落實農業(yè)落實農業(yè)產業(yè)政策，在實現(xiàn)規(guī)模化經營的基礎上，形成產業(yè)鏈條，提升農產品的競爭力，不僅節(jié)約資源，提高生產率，更有利于提高農業(yè)的現(xiàn)代化水平。

(五)完善資源保護政策，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展離不開資源，針對我國目前人均林業(yè)等資源日益減少的現(xiàn)狀，在出臺政策通過法律形式約束農民的同時，更應注重出臺對農民保護生態(tài)資源和環(huán)境的行為予以補貼和獎勵的政策，控制和加強資源保護，加強水土流失等問題的治理，促進我國現(xiàn)代農業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。

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