芻議我國隧道及地下工程建設風險管理實行統一規范的必要性

姚云曉

(渝黔鐵路有限責任公司，重慶 400014)

0 引言

自20世紀80年代項目風險管理理論引入我國，在實踐及應用中獲得了一定的成效，近10年來，風險管理為控制事故的發生發揮了極大的作用，已成為具有中國特色的工程項目管理知識體系的重要組成部分［1］。隧道及地下工程因其環境復雜、不可預見因素多等特點而有別于其他建設工程，風險管理的重要性和必要性已為業界人士所共識。風險評估及管理技術已普遍應用于鐵路隧道、公路隧道和城市地下軌道交通工程項目，并制定了相關標準［2－5］，為規范風險管理行為提供了參考模式。但同為隧道及地下工程，在風險管理的基礎術語及管理內容方面存在著不同，易引起使用者困惑，甚至造成誤判;且各行業標準在操作性方面均有缺陷，均偏重于安全風險，質量風險僅提及耐久性降低，在評估及管理中則未見相關內容。見諸業界的研究文獻或著作也多偏重于安全、理論［6－15］，對風險管理系統性論述的著述并不多見。本文論述了國內現行鐵路、公路和城市地下交通工程行業的風險管理標準予以統一乃至擴大到整個隧道及地下工程界的必要性，并簡要探討了統一的內容。

1 隧道及地下工程風險管理有關標準

1.1 國際上關于隧道工程風險管理的標準

國際隧道協會(ITA)于1999年成立研究小組，在大量的調查、研究和討論后，于2003年完成了隧道風險管理指南，該事件成為地下工程項目風險管理的里程碑。自20世紀70年代美國Einstein H.H.在隧道與地下工程中引入風險分析以來，風險評估方法及風險管理的研究在歐美國家取得了一定的研究成果，并得到了廣泛的應用，逐漸成為地下工程項目的重要組成部分，并為風險管理制定了指導性的法規。如:歐共體行政院于1992年發布的《臨時或移動施工現場實施最低安全和健康要求指令》，意大利政府于1996年發布的相應的指令，英國隧道協會和保險業協會2003年9月聯合發布的《英國隧道工程建設風險管理》，國際隧道工程和地下空間協會于2004年發布的《隧道工程風險管理指南》、《隧道施工安全手冊》，日本的《隧道施工安全評估指南》，國際隧道工程保險集團2006年發布的《隧道工程風險管理實踐規程》等。其中，以國際隧道協會的《隧道工程風險管理指南》的應用最為廣泛［6，14］。

1.2 我國關于隧道及地下工程風險管理的標準

我國在20世紀80年代初引進項目管理理論與方法時，只引進了項目管理的基本理論方法與程序，未能同時引入風險管理。直到20世紀80年代中期，隨著經濟的不斷發展，國外各種風險管理的理論與書籍被介紹到中國，風險管理才逐漸被應用到項目管理之中。在土木工程領域，風險分析研究最早應用于三峽水利樞紐工程，而在地下工程領域的研究最早是由同濟大學的丁士昭教授提出的(1992年)。中國土木工程學會隧道及地下工程分會風險管理專業委員會于2004年11月成立，標志著我國隧道及地下工程的風險管理在逐漸步入穩步發展的道路。由中國土木工程學會隧道及地下工程分會主辦、同濟大學承辦的首屆全國隧道與地下工程風險管理學術研討會于2005年9月在上海同濟大學召開。2011年8月，中國土木工程學會工程風險與保險研究分會、日本土木工程學會隧道工程分會和重慶巖石力學與工程學會等在重慶聯合舉辦了第3屆中日隧道安全與風險國際研討會。

我國政府也制定了相應的法規和標準。如:2003年原建設部等9部委聯合印發的《關于進一步加強地鐵安全管理工作的意見》，2005年7月香港特別行政區政府發布的《土木風險管理指導方針》，2007年原建設部編發的《地鐵與地下工程建設技術風險控制導則》、《地鐵及地下工程建設風險管理指南》，2007年鐵道部發布的《鐵路隧道風險評估與管理暫行規定》［2］(以下簡稱《暫行規定》)，2009年2月交通部發布的《公路隧道建設安全風險評估指南》(試用本)［3］(以下簡稱《評估指南》)，并于2009年2月在山西省太古高速西山隧道、北京市六環路臥龍崗隧道開始了公路隧道風險評估的試點工作，2011年發布的《公路橋梁和隧道工程施工安全風險評估指南》(試行)［4］，2011年住房和城鄉建設部與國家質量監督檢驗檢疫總局聯合發布的《城市軌道交通地下工程建設風險管理規范》［5］(以下簡稱《管理規范》)。

2 我國隧道及地下工程界統一風險管理標準的必要性

隧道及地下工程指在巖體或土層中修建的通道和各種類型的地下建筑物，與其他巖土工程相比，有著投資大、建設周期長、地層條件不確定、隱蔽性強、周圍環境復雜、工序交錯、施工難度大等特性，由此加大了建設的風險。主要表現在人員傷亡大、工程成本增加、工程延期或提前、不能滿足工程的質量或使用要求、環境影響以及社會影響等方面，具備建設參與各方均有風險但各方風險不盡相同，且因風險所處的環境及階段而側重不同的特點。

由于不同行業的隧道及地下工程的特性一致，其面臨的風險內容也基本一致，為隧道及地下工程界統一風險管理標準提供了可能。

2.1 普及并豐富隧道及地下工程風險管理知識的需要

發生風險事故原因的調查結果表明，人為失誤是導致事故發生的主要原因，而建設工程項目風險管理經驗性很強，不但要求從業人員具備項目管理知識，更要求具備專業技術素質。但與我國隧道及地下工程繁榮發展相左的是專業人員儲備相對不足，尤其是專業素質高、實踐經驗豐富、能科學理解工程風險的性質及特點、合理進行風險分析并制定風險防范措施的高尖端人才匱乏。

毋庸置疑，城市地下軌道交通、公路、鐵路行業有關隧道及地下工程風險管理標準的發布和使用，對規范行業風險管理、減少事故的發生發揮了巨大的作用，并推動了風險管理在隧道及地下工程界的應用及研究。但由于各行業對風險管理的不同解釋、不同標準，又阻礙了風險管理知識的普及和使用。

各行業若能統一風險管理標準，則有利于從業人員對風險管理知識的運用，利于風險管理知識的普及，進而言之，在統一的基礎上依據行業特點深入研究，則可豐富風險管理知識的內容。

2.2 提高我國隧道及地下工程界風險管理水平的需要

經過改革開放后突飛猛進的發展，中國隧道及地下工程已頗具規模，是世界隧道和地下工程最多、發展最快的國家。鐵路隧道和公路隧道工程數量激增，城市軌道交通建設如火如荼，水電工程、西氣東輸工程、城市空間開發均在利用地下空間，LPG地下水封液體庫、水下隧道等日漸增多。但還需清醒地認識到在技術、管理方面良莠不齊的局面，特別是建設安全形勢還很嚴峻。我們僅僅是地下工程大國，還遠遠稱不上地下工程技術強國。

在工程項目風險管理方面，無論是理論研究還是實務應用，與西方發達國家相比，我國還有很大差距。我國的水平仍然處于引進、吸收和消化階段，風險管理在建設領域還是一個薄弱環節。從風險管理的重要性而言，我國在隧道及地下工程領域的風險管理交流活動明顯不足。日漸開放的中國建筑市場，為各行業間的交流提供了前所未有的良機。在統一標準之下的交流共享，有利于活躍思想、開拓視野、共同進步，從而提高我國隧道及地下工程界風險管理水平。

2.3 構建規范的隧道及地下工程風險管理理論體系的需要

首先，對一個工程項目而言，應當實施具備完善流程的風險管理。但作為綜合性投資項目中的隧道及地下工程與獨立投資的隧道及地下工程，其風險管理范圍及內容如何界定，風險管理流程如何規范，尚未見系統的論述，還需要大量的探索和總結。

其次，國內在隧道及地下工程風險管理應用方面的研究還不成熟。目前的隧道及地下工程風險管理僅局限于安全方面，與項目管理的目標還有很大差距;主要利用傳統的風險管理方法，還不能將隧道與地下工程常用的數值模擬分析、監控量測、超前地質預報、試驗檢測等技術手段很好地與風險管理結合;結合隧道及地下工程特點和項目管理目標的風險管理研究成果還不夠系統和深入;建設工程方面有關風險管理的著述多側重于承包商的風險管理，結合隧道及地下工程具體項目進行全過程和示范性研究的案例還很少。

《暫行規定》、《評估指南》、《管理規范》都對風險管理的基本術語、風險管理流程、風險評估方法、風險處置及監控等內容做了敘述，但還遠遠稱不上規范的風險管理體系，存在以安全風險涵蓋全部風險、對風險管理的組織機構描述欠缺、項目參與方職責定位過于簡單、風險等級劃分與《建設工程項目管理規范》不一致、風險管理內容不全等缺點。

2.4 促進工程擔保及工程保險事業發展的需要

工程擔保和工程保險都是工程風險管理的重要手段，推行工程擔保及工程保險制度將大大增強各行為主體的質量安全責任意識，有利于工程交易的優化和工程質量的提高，有助于按照市場經濟的規則規范工程建設行為，形成有效的調控機制和保障體系，有助于采用信用手段實現工程建設主體之間的聯系。

國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)將工程擔保列入施工合同必備條件，工程擔保已成為世界建筑行業普遍接受和應用的一種國際慣例。1998年5月，原建設部發布的《關于1998年建設事業體制改革工作要點》中提出“逐步建立健全工程索賠和工程擔保制度”，2005年5月原建設部將工程擔保工作又向前推進了一大步，出臺了《工程擔保合同示范文本》(試行)，2006年12月原建設部出臺了《關于在建設工程項目中進一步推行工程擔保制度的意見》。

目前，工程擔保制度已在我國初步建立，國家大劇院、廣州新白云國際機場、首都博物館新館、奧運會主場館和各個比賽項目場館以及一些城市的房地產建設項目和市政工程建設項目等都實行了工程擔保，取得了良好的效果［16］。工程擔保制度在其他建設工程中也有所實行，但普遍局限于投標擔保和承包履約擔保，存在對建設市場主體的工程風險意識不強、擔保機構出具的保函不規范、工程擔保費率不統一等一系列問題。

在國際工程保險中，不僅包括建設工程一切險、安裝工程一切險、意外傷害險，還包括第三者責任險和職業責任險。發達國家的險種更為豐富，在美國，涉及到工程項目的保險種類有承建商險、安裝工程險、工人賠償險、承包商設備險、機動車輛保險、一般責任險、職業責任險、產品責任險、環境污染險、綜合險等10余種。歐洲工程質量險可保10 a的質量，一般第1年由承包商承擔對質量問題的賠償責任，第2～10年的責任則由承包的保險公司承擔［16－17］。目前我國的工程保險險種主要局限于建筑工程一切險、安裝工程一切險和職工人身意外傷害保險，也有一些保險公司推出了第三者責任險和施工機械設備險，但這些險種的設計并不合理，以至于應用者寥寥。可見，我國工程保險的險種不僅無法滿足工程風險管理的需要，也很難同國際接軌，主要有對市場主體風險管理意識淡薄、工程保險費率高、險種少、相關法律法規欠缺等種種原因。

國內的保險公司開發的險種十分欠缺，而且保單形式單一，缺乏靈活性，不能適應市場和工程建設的要求，對工程風險管理方面的理論研究與實踐操作還有待深化。保險公司普遍缺乏必要的工程建設知識及專業人員，不僅對客戶提出的各種專業性問題無法解答，甚至難以或根本無力提供工程風險管理的咨詢與監督服務，使客戶的投保積極性受到挫傷，從而影響了工程保險的推廣。

在已出臺的《擔保法》和《保險法》中，缺乏針對建設工程項目的具體規定，在實踐中難以操作。工程擔保和保險雖能有效地幫助企業轉移風險和規避風險，但是保險公司只承擔純粹的自然災害和意外事故所導致的損失，轉移的是意外和自然災害風險。

工程擔保和保險是基于知識的智力密集型風險經營行業，有關工程風險預測、風險分布和風險成本的計算、風險損失的評估、風險轉移的手段以及對行業風險的監控等，都需要進行深入的理論研究。

2.5 促進風險管理制度化、法制化的需要

在我國，風險責任的法律基礎源于《民法通則》確立的損害賠償原則。但是，我國目前尚缺乏與上述規定相配套的實施細則，工程建設參與各方及個人的過失責任很難認定，建設工程中損失責任的歸屬無法明確。

我國現行標準根據適用范圍不同分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準4級體系，根據法律效力不同，分為強制性標準和推薦性標準?！稑藴驶ā返?4條規定:“強制性標準，必須執行。不符合強制性標準的產品，禁止生產、銷售和進口。推薦性標準，國家鼓勵企業自愿采用?！币簿褪钦f，強制性標準是具有法規性質的技術性規范，推薦性標準不屬于法規性質的技術性規范。

在《暫行規定》、《評估指南》、《管理規范》3個行業標準中，只有《管理規范》內有強制性條文，但遺憾的是，關系到風險管理實施的極為重要的“建設單位在編制概算時，應確定建設風險管理的專項費用，做到風險處置措施費專款專用”條文并未列為強制性條款。事實上在各行業的定額中也并未列入風險管理費用，諸如風險調查、超前地質預報、監控量測、第三方檢測、風險評估等費用在定額中無反映。但在標準中要求實施相關措施，由此加大了承包商的經濟壓力。在預算不合理的情況下，甚至會出現建設、設計、施工等單位僅強調責任制、責任心或簡單運用傳統的經驗管理辦法等，無法適應當前對事故發生的預測和防控能力需要。

我國應完善相關法律法規及實施細則，進一步明確建設參與各方應承擔的風險責任。但法律法規的制定，需要經過調研、論證、實踐的升華，而費用的測算、定額的編制也非一朝一夕可以完成。若各行業能協調一致，共同研究，共商對策，則可加快風險管理法制化進程，使建設項目風險管理有法可依，從而提高風險管理的可靠度。

3 對統一隧道及地下工程建設期風險管理標準的幾點建議

在《暫行規定》、《評估指南》、《管理規范》中，《管理規范》系統性較強，《評估指南》實用性較強，《暫行規定》中風險因素核對表可取，故建議以《管理規范》為藍本，借鑒《暫行規定》、《評估指南》及其他行業地下工程的長處，對風險管理標準進行統一。

3.1 統一規范名稱

由于中國的隧道及地下工程風險管理還處于研究階段，尚未形成成熟的指標體系。而指南可以鼓勵各行業在統一的基礎上開展管理創新，豐富風險管理內容，為風險管理的規范化打下基礎，故建議統一規范名稱為《隧道及地下工程建設期風險管理指南》，并由中國地下工程領域的學術權威機構中國土木工程學會牽頭，建設部、交通部、鐵道部、水利部等有關部委、設計單位、高等院校參與共同編制。

3.2 統一基本術語

橫向對比各行業規范對風險管理基本術語的定義，就會發現其各具特色、各有優劣，但在建筑市場開放、各行業相互準入的現狀下，易使使用人員思維混淆，無所適從。

通過對基本術語的比較，結合對風險管理的認識，建議采用整合后的基本術語，見表1。

3.3 統一風險分級標準

建議對風險發生的可能性等級標準、風險損失等級標準、工程建設人員和第三方傷亡等級標準、環境影響等級標準、工程本身和第三方直接經濟損失等級標準、工期延誤等級標準、社會影響等級標準、質量缺陷等級標準、風險等級標準、風險接收準則等予以統一。

建議風險等級標準采用類似于圍巖級別的羅馬數字表示，便于識記。

表1 不同行業對風險管理有關術語的定義Table 1 Definations on terms of risk management made by different industries

續表

續表《鐵路隧道風險評估與管理暫行規定》中術語《公路隧道建設安全風險評估指南》中術語《城市軌道交通工程建設風險管理規范》中術語 建議采用術語風險登記(Risk Register)指對識別的風險進行記錄，包括風險處理的詳細描述風險記錄(Risk Register)指對已辨識的風險進行記錄跟蹤管理，記錄內容包括風險名稱、風險等級、風險控制措施及控制效果同《管理規范》中內容人員傷亡(Loss of Life and Personal Injury)指工程建設風險發生后，導致人員產生的健康危害、身體傷害及死亡等環境影響(Harm to Surroundings)指工程建設風險造成的自然環境污染、周邊區域場地及鄰近建(構)筑物的破壞經濟損失(Economic Loss)指工程建設風險引起工程發生的各種直接或間接的費用統稱工期延誤(Project Delay)指工程建設風險導致建設時間未按照計劃規定日期完成，引起建設工期的延長及不合理的工期提前社會影響(Harm to Society)指工程建設風險引起的非正常安全轉移安置、社會負面影響或不穩定及政府公信力的喪失等同《管理規范》中內容同《管理規范》中內容同《管理規范》中內容同《管理規范》中內容同《管理規范》中內容質量缺陷(Quality Difect)指與設計和驗標有差距的工程實體第三方(Third Party)指不直接參與工程設計和施工，但受到工程活動影響的相關個人、群體及其設施第三方(Third Party)指不直接參與工程建設，但受到工程活動影響的周邊區域環境或社會群體中的其他機構或人員等同《管理規范》中內容

3.4 統一風險管理程序

建議將風險管理程序劃分為風險界定、風險辨識、風險估計、風險評價和風險控制5個部分，保留風險評估、風險控制術語。其中，風險評估包括風險分析和風險評價，風險控制包括風險處置和風險監測。

3.5 統一風險管理內容

建議采用的內容如表2所示。

表2 隧道及地下工程建設期風險管理內容對比表Table 2 Contents of risk management of tunnels and underground works in construction stage

工程項目建設程序一般包括項目建議書、可行性研究、設計、建設準備、建設實施、竣工驗收交付使用6個階段［11］。根據國家發展計劃委員會于1996年4月制定頒發的《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》中，規定新上項目在項目建議書被批準后，應及時組建項目法人籌備組，具體負責項目法人的籌建工作，故建議將可行性研究及以后各階段納入風險管理范圍。

就隧道及地下工程而言，車輛及機電系統安裝與調試、試運行和竣工驗收階段風險具有軌道交通行業屬性，可列為統一后的風險管理內容，供其他行業參考。

3.6 統一風險評估報告格式

交通部發布的《公路橋梁和隧道工程施工安全風險評估指南》(試行)中，有總體風險評估、專項風險評估的內容，對風險評估具有極大的參考價值。建議以此為藍本，借鑒其他行業優點予以整合。

4 結論與討論

項目風險管理是一項復雜的系統工程，本文提出的隧道及地下工程風險管理實行統一標準的必要性，僅僅是展開了一個話題的討論，若能引起業內人士的重視，著手統一標準的建立，則甚感欣慰。限于閱歷，文中所提出的建議僅為管窺之見，如僅僅提出了應當將質量缺陷作為風險評估的內容，但其分級標準的內容還有許多不到之處，風險管理的程序、風險管理的內容、風險分級標準等，均有待在以后的工作中繼續深入研究。

近10年來我國在隧道及地下工程領域舉世矚目的發展，積累了豐富的經驗教訓，仍將持續的建設熱潮，為構建規范的隧道及地下工程風險管理體系提供了前所未有的良機。各行業應當抓住時機，統一認識，加強交流與合作，為豐富隧道及地下工程風險管理理論，提高我國隧道及地下工程項目建設管理水平，推進風險管理制度化、法制化做出應有的貢獻。

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