土地征收中農民利益保護問題的思考

陳海軍，卿玲麗

（1.湖南農業(yè)大學經濟學院，湖南 長沙 410128；2.湖南農業(yè)大學東方科技學院，湖南 長沙 410128）

土地是農業(yè)生產中最基本的生產要素和生產資料，在城市化進程中，土地作為一種不可再生的稀缺資源，在一定程度上具有較高的經濟價值和社會價值[1-2]。農民作為城鎮(zhèn)化進程中的主要參與者與建設者，本應成為城鎮(zhèn)化進程中的受益者，然而現(xiàn)階段，失地農民卻成了其中的最大犧牲者。當前，探索土地征收過程中失地農民的利益問題已受到全社會的關注[3]。在土地征收過程中導致農民利益得不到保障的原因，以及如何保護土地征收過程中失地農民的利益是當前的首要任務[4-5]。

1 失地農民利益受損的現(xiàn)狀分析

1.1 失地農民補償費過低,日常生活難以得到保障

相關法律規(guī)定，目前我國對失地農民的補償主要包括以下幾個方面：第一，土地補償費；第二，地上附著物和青苗的補償費；第三，安置補助費。據國家統(tǒng)計局關于土地征收的調查顯示（表1），一般情況下，被征農村土地補償費僅約為30 000元/667m2，一些經濟較為發(fā)達地區(qū)補償費用最高為50 000元/667m2，占其總投資的比例為8%～12%；而國家重點工程建設所占土地，其補償費用則只有5 000～8 000元/667m2，占工程總投資的 3%～6%；安置補助費平均為20 000～40 000元/667m2，占總投資的6%～10%。該費用僅能維持被征土地農民日常生活6～8年，而一些發(fā)達國家的基礎設施建設項目，土地征收補償費用占總投資的35%～55%，我國與其相比相差甚遠。因此，補償費用過低，導致了失地農民的日常生活難以得到保障。

表1 失地農民土地補償費用標準

1.2 失地農民再就業(yè)難，收入來源不穩(wěn)定

眾所周知，在我國，農民的基本就業(yè)崗位是土地。但土地征收卻導致農民失去了其基本的就業(yè)崗位。據國家勞動統(tǒng)計局數據顯示：截止2010年底，我國失地農民達到了4 000萬人，征地時安置就業(yè)的僅為2.5%，外出務工的占22.9%，經商的約占20.4%，從事農業(yè)生產的占24.3%，而閑置在家的卻占了29.9%（表2）。由于大部分失地農民的文化程度不高，因而這部分農民就業(yè)渠道窄，就業(yè)難度加大，在激烈的勞動力市場競爭中處于劣勢地位。并且隨著社會勞動力總量供給的增加，其群體的規(guī)模也就會隨著社會、經濟的發(fā)展而不斷擴大。因此，失地農民面臨著巨大的就業(yè)危機，其基本就業(yè)權受損，再就業(yè)難，所從事的工作收入也不穩(wěn)定，全家人的生活很難得到保障。

表2 失地農民再就業(yè)情況

1.3 失地農民社會權益保障受損

千百年來，土地一直是農民賴以生存的基本生產、生活資料。失去了土地，就等于失去了其最基本的生活保障。目前，我國城鄉(xiāng)二元經濟結構中的農村社會保障制度大多尚未建立，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低，他們很難享受到與城鎮(zhèn)居民同等的社會權益保障待遇，如最低生活保障、就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療和教育等多方面的福利和待遇。據國家勞動統(tǒng)計局資料顯示：失地農民的社會權益保障體系中，僅25.5%的人享有養(yǎng)老保險待遇，20.4%的人加入了農村新型合作醫(yī)療保險，49.8%的人享受與城市居民同等的最低生活保障待遇，還有4.3%的人未加入任何社會權益保障體系（表3），而成為了邊緣群體。

表3 失地農民權益保障情況

由此可見，我國失地農民社會權益保障缺失嚴重，一體化的社會保障體系尚未完全建立，醫(yī)療和失業(yè)保障所占比重相對較少，需進一步的完善。

2 失地農民利益保障問題產生的原因

2.1 征地補償不合理

目前，失地農民補償費過低，日常生活難以得到保障。其主要原因是：我國土地征收僅補償與被征土地息息相關的經濟損失，而未補償被征收土地所存在的潛在收益損失。這種補償并未考慮到當地的實際自然條件、經濟發(fā)展水平、農業(yè)耕作水平等等，其補償的標準與其未來發(fā)展價值不相符。另外，還有一些可量化的財產損失也未列入補償范圍內。

2.2 就業(yè)機制不完善

目前，政府相關職能部門并未對失地農民采取特殊的就業(yè)渠道，對失地農民的再就業(yè)等問題并未給予充分考慮，往往是以最低的代價獲得土地后，便將農民一推了之。眾所周知，失地農民的綜合素質、知識技能等方面與城市居民存在明顯差距，使其在城市就業(yè)群體中處于弱勢地位，再加上就業(yè)機制不完善，失地農民很難找到工作并被城市所接納，從而出現(xiàn)了失地農民再就業(yè)困難，收入來源不穩(wěn)定等現(xiàn)象。

2.3 社會保障體系不健全

目前，我國并未針對失地農民制定完善的社會保障體系。農民失地后，很難維持基本的生計。因為在分割的城鄉(xiāng)二元經濟體制下，農民的依靠是土地，但隨著我國城市化進程的速度加快，失地農民并未得到充分的失地補償，也未得到相應的社會保障。農民在失去土地后，既不是種地的農民，也不是城市居民，不能享受城市居民的福利待遇，加上政府機構缺乏對失地農民的信息引導、技能培訓、法律扶持等幫助，從而使失地農民的社會權益保障嚴重受損。

3 失地農民利益保障的對策建議

3.1 不斷完善征地補償標準，規(guī)范分配條例

我們應借鑒國外的成功經驗，讓失地農民在征地過程中享有知情權、發(fā)言權和協(xié)商權。在我國，農民僅享有對集體土地的承包經營權。在征地中，必須維護農民參與征地各項事務的權利，建立公開、公正、公平和透明的分配管理體系。嚴格區(qū)分土地補償費和安置補助費的使用和分配原則，杜絕隨意使用和分配征地補償款，在征地補償款分配的制度設計上要體現(xiàn)民主。土地補償費中的大多數份額直接發(fā)到失地農民手里，預設的安置補助費應與失地農民的再就業(yè)相結合，將其一部分作為失地農民的再就業(yè)培訓費用，另一部分為擁有一技之長的失地農民提供創(chuàng)業(yè)啟動基金。

3.2 健全教育、再就業(yè)、職能培訓等保障機制

首先，政府應采取大范圍的專題教育、再就業(yè)培訓等措施，提高失地農民的核心競爭力。一是以重點突擊職業(yè)技術、崗位技能為主導，提高失地農民實際工作、應變能力。在現(xiàn)有基礎上進一步完善職業(yè)技術教育為主、多層次的縣鄉(xiāng)村三級農民職業(yè)技能培訓網絡體系。二是通過農業(yè)產業(yè)結構調整，對農村富余的人員和失地農民傳授當前基本就業(yè)形式、轉崗以及再就業(yè)的職業(yè)技能培訓。三是在現(xiàn)有城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓體系對象中加入失地農民。引導他們摒棄舊思想，培養(yǎng)現(xiàn)代化就業(yè)觀念，鼓勵其積極參加就業(yè)培訓，提高勞動技能，使他們更好、更快的找到新工作。教育是民族振興的基石，在失地農民子女就學上，學校應采取一個標準，堅決取締所有不合理收費，保障國家賦予每個公民的義務教育的權利。四是政府部門更適時革新，根據不同年齡及受教育的不同程度，對失地農民有針對性的培訓，因地制宜的制定方案。在此基礎上，要加強失地農民的就業(yè)指導，力圖多渠道、多途徑地安排就業(yè)，加大第三產業(yè)安置失地農民就業(yè)的比重，促進農民就業(yè)在城鄉(xiāng)間無障礙流動。

3.3 建立合理的社會保障體系

當前，我國相關部門還未對失地農民的社會保障體系進行專項立法，相關制度建設尚不完善。為此，應加快對失地農民社會保障體系的建設進程，使失地農民的社會保障體系與城鎮(zhèn)的社會保障體系相銜接。這可從以下幾方面著手。

3.3.1 建立合理的失地農民的最低生活保障標準制度 各地應根據自身實情來建立失地農民的最低生活保障標準制度。該標準可從基本的物質生活需要、當地的人均收入水平以及地方財政或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能承受的最低生活保障等方面來進行考慮，使之與當地的社會經濟發(fā)展相適應。

3.3.2 不斷完善失地農民社會養(yǎng)老保險制度 失地農民養(yǎng)老金的籌集，可通過當地政府、村集體、個人三方力量來共同承擔。如可借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的相關經驗，建立起統(tǒng)籌結合的保障模式，將政府負擔的資金數額與村集體繳納的數額一起作為養(yǎng)老保險基金，從而建立起養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶，并把個人的安置補助費列為個人資金賬戶，這樣就能使失地農民的養(yǎng)老保險待遇和繳費等級掛鉤，最終做到不低于當地的最低生活保障標準。3.3.3 建立多元化的失地農民醫(yī)療保障制度 根據當地情況為失地農民建立相適應的社會醫(yī)療救助體制，采取政府與民間各組織相結合的方式，引導企業(yè)、個人、慈善機構等多方社會力量對失地農民醫(yī)療救助體制進行捐助，從而為失地農民的醫(yī)療專項救助籌集必要的基金。當然，條件較為優(yōu)越的地方還可建立新型的合作醫(yī)療保障制度。以上制度要嚴格遵守保險的基本原則。合作醫(yī)療的籌資、運作、監(jiān)管等機制要規(guī)范化，失地農民要樹立起風險意識與共濟意識，這樣才能確保醫(yī)療保障資金得到科學合理的使用，最終建立起多元化的失地農民醫(yī)療保障制度。

綜上所述，失地農民問題關系到社會的穩(wěn)定和健康發(fā)展，失地農民利益的保護問題，已引起黨和國家及社會各界的高度重視。各級各部門應從維護社會穩(wěn)定出發(fā)，高度重視并積極探索解決城市化進程中失地農民利益保護問題，建立失地農民社會醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險等制度，深化改革，通過采取專項措施，讓農民分享城市化帶來的現(xiàn)代文明成果。

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