防范地方政府性債務風險的幾點對策

萊蕪市鋼城區財政局 侯忠泉

防范地方政府性債務風險的幾點對策

萊蕪市鋼城區財政局 侯忠泉

對于地方政府性債務問題，社會各方面十分關注，褒貶不一。筆者就這一問題進行了深入調研，闡述了從債務成因看債務，從政治角度看經濟，以發展眼光看未來的觀點，并提出了防范地方債務風險的幾點對策，與大家共同探討。

債務 風險 防范

近幾年來，隨著社會經濟事業快速發展，工業化、城鎮化進程逐步加快，特別是2008年以來國家四萬億擴內需計劃推出，地方政府建設性融資快速增長。據權威數據，截止2010年年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，占同期GDP的26.93%，占同期全國財政收入（83080億元）的129%;省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有償還擔保責任的或有負債，債務率為70.45%;融資平臺公司和政府機構成為舉債主體，舉債占總債務的79%（以上數據來自審計署2010年5月審計報告）?？紤]財政數據收付實現制的影響，基層部分基建項目支出未統計在內，地方政府性債務余額數字肯定還要大，有關部門估計在12萬億左右。

一、地方政府性債務成因分析

地方政府性債務的形成，從根本上說是由現行財政體制財權與事權不統一、不對稱造成的，尤其是分稅制改革以來，中央財政為增強調控能力，集中財力辦大事，不斷提高中央稅收分成比例，地方政府面對日益增加的人員、公務、民生及各項建設支出，捉襟見肘，入不敷出，不得不舉債度日。從這一點上說，地方政府性債務規模不斷擴大，有其必然性。具體分析，債務成因來自于以下幾個方面:

（一）地方財力不足

以萊蕪市鋼城區為例，2011年可用財力在3.4億元，人員支出1.3億元，公用經費2000萬元，農業、科技、教育、社會保障等法定和民生配套支出1.4億元，剩余5000萬元資金，除負擔以前年度借款利息外所剩無幾，是典型的“吃飯”財政，“溫飽”財政。

（二）發展支出壓力大

在“吃飯財政”現狀下，支持地方經濟發展、改善基礎設施建設、提高公共服務均等化水平等諸多重任，不得不依靠舉債融資。截止2010年底，地方各級政府已支出的債務余額中，用于市政建設、交通運輸、保障住房等公益性、基礎性設施項目，占已支出債務總額的87%。

（三）“三項”工程加劇了債務負擔

樓、堂、館、所建設形象工程，招商引資稅收先征后返、變相補貼政績工程，迎來送往、檢查評比、各種名目的“年、節、周、會”面子工程在一定程度上加劇了地方政府負擔。

二、地方政府性債務管理中存在的問題

地方性債務在彌補地方財力不足、推動地方經濟發展、保障和改善民生方面發揮了重要作用，增強了政府調控能力。然而，受主客觀因素影響，當前地方政府在債務管理上也存在一些不可忽視的問題。

（一）債務管理機制不完善

一是舉債無序。當前，地方政府融資舉債規模大，隱性舉債、多頭舉債、盲目舉債行為普遍，城投債、產業債、中期票據、BT，甚至攤派集資，融資渠道和方式不一，利率和償還方式不一，產生了一定的負面影響。二是監督不力。由于《預算法》明確地方政府不列赤字預算，目前，大部分地方政府債務收支未納入預算管理，雖然國家出臺了一系列規范措施，但缺乏嚴格的管理和約束機制，效果不理想，債務管理制度不健全、底數不清、償債能力低、償債主體不明確等問題突出。

（二）債務資金使用效率低

一是效益觀念淡薄，收益不高。政府舉債資金大部分用于民生保障、城市道路、環境治理等公益項目，本身沒有收益;就是有收益的高速公路、學校、醫院建設等項目，也缺乏嚴格的成本收益論證，項目投資回收期長，年度債務利息支出較大，償債壓力和風險大。二是債務資金使用效率低。由于一些地方盲目舉債，缺乏嚴格的項目論證，或對投資環境變化缺乏應變機制，致使一些舉債資金無法投入使用，造成大量資金閑置和浪費。三是違規使用債務資金，隨意變更資金用途和范圍，擠占挪用問題嚴重。

（三）財政違約風險大

一是政府舉債行為缺乏嚴格的管理和監督，沒有進行前期周密的項目論證和投資風險分析，盲目舉債和大規模融資，強調發展卻不顧科學，透支了地方發展潛力。二是一些地方政府依法管理意識淡薄，重舉債、輕償還的意識嚴重，舉債規模和償債能力不配比，也沒有充分的償債資金計劃安排，靠舉新債換舊債，一旦不能舉債，就會導致一些呆壞賬發生，增加了地方財政運行風險，甚至引起群眾上訪等群體性事件。

三、防范地方政府債務風險的幾點對策

為進一步防范和化解地方政府性債務風險，實現債務管理規范化、法制化、健康化運行，2010年，國務院下達《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發 [2010]19號）、《關于規范地方各級政府舉債和擔保承諾行為的通知》;今年3月中旬，中國銀監會發布《銀監會關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，規定各銀行原則上不得新增融資平臺貸款，對平臺貸款監管依舊秉持“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的方針，旨在限制政府舉債融資。在當前形勢下,如何加強政府融資平臺建設,遏制地方政府舉債沖動,防范財政風險,成為必須面對和研究的課題。筆者認為，看待這一問題，兩點需要明確，一是要用政治的眼光來看經濟，從宏觀和全局來看國家財力，今年我國財政收入將突破11萬億，我國外匯儲備也有1.2萬多億（美元），不存在全局性的債務風險，從中國政治體制分析，也不存在地方政府破產可能。二是要用發展眼光看未來，債務問題歸根結底還是發展問題，發展的問題最終要靠發展來解決。

(一)健全完善財稅體制，增加地方政府可用財力

一是在鼓勵地方政府大力發展經濟同時，合理劃分中央地方財權事權，遵循財權與事權對等的原則來分配財權。完善稅收體制，合理劃分稅種格局，合理安分享比例，積極發掘能給地方帶來穩定收入的稅種，同時完善轉移支付制度，增加地方政府可用財力。二是理順管理機制，使債務管理有序發展。與其遮遮掩掩，不如變堵為疏，打破地方不列赤字預算規定，在嚴格監管的基礎上，允許有條件的地方政府發債，納入預算管理，增加政府債務透明度，便于中央財政監督，減少債務積壓風險。三是暢通融資渠道，出臺優惠政策，鼓勵民間資本、社會資本參與公益項目建設，形成多元化籌資、投資格局。

(二)建立法律處理責任制，強化各項風險約束機制

一是建立項目債務責任制。明確規范地方政府和財政部門負責人應承擔的管理和償債責任，將償債責任列入責任人工作考核內容。對放棄職責、放松管理致使項目失敗、償債發生困難的責任人，要給予行政處分。二是建立嚴格的投資決策責任制和評估制。重大項目要經過集體討論決定，并經過切實的論證和風險評估后方可實施，且風險評估報告需報當地黨委、政府的主要負責人備案，待條件具備通過風險評估后，方可實施。三是完善監管和責任追究制度。財政部門應當完善監管和責任追究制度，對內部工作人員因辦理工作事務違法違規操作，導致國家資財、人民利益遭受重大損失或者其他嚴重后果的，要按照有關規定追究其相應的責任。

(三)合理清理劃分債權債務，分別制定清償辦法

一是劃清債務人。對以前形成的債務要嚴格劃分責任，分清債務人，該由政府負責的應制定一個切實可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預算安排：對于純商業性的債務由相關企業或責任人負擔。二是理性消化存量。對合法有效的政府或有負債，要在清理債權債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規范和整頓，使其合法化和公開化，并通過債務重組、債務轉換、債務轉移或財政直接支付等方式盤活和消化因轉貸、墊付、擔保而形成的債權債務，盡可能地將部分財政風險轉移出去，降低地方財政或有債務的負擔。三是建立財政風險預警機制。地方財政部門應制訂一套財政風險監控指標體系，以債務作為財政風險預警機制的核心內容加以考量，準確反映地方財政風險程度和發展變化趨勢，并以年度為時間段，實行定期發布制度，對地方財政風險狀況做出預測評估報告。

(四)建立合理有效的債務管理機制和債務償清機制

一是建立地方債務管理新機制。由地方政府授權，責成地方財政部門負總責，管理和登記政府各類債務的發生，徹底扭轉目前多頭舉債、分散使用、財政兜底的被動局面，逐步建立規范和統一管理的地方財政債務管理新制度，形成完整的地方債務監測管理體系。二是嚴格規范和控制政府擔保行為。對地方政府合法的擔保、承諾行為，必須建立風險防范意識和相關工作規程，由財政和相關法制機構牽頭，進行嚴格的項目風險評估，然后出具財政評估報告，根據地方財政承受能力合理安排，對于高風險和財政無法承受的項目，財政應明確拒絕。三是建立債務清償機制。地方財政結合財力情況，通過年度預算安排、財政結余調劑等途徑，建立財政償債專項基金，專門用于各種政府債務的償還。償債基金應保持其穩定性，且不準他用，每年保持有所增長。對有經濟效益和償還能力的財政或有負債項目，財政部門應對其經營效益情況進行監控，督促項目單位制定并落實償債計劃，按時還本付息，必要時可將償債資金匯入財政部門專設的償債基金專戶，統一由財政部門還本付息。