中國國有商業銀行如何走出市場化悖論陷阱

寧夏社會科學院 楊旭

一、國有商業銀行上市后凸顯的新問題

2003年以來，中國大力推進國有銀行的改革，國有商業銀行運作機制、治理結構、財務狀況等有一定改觀，但在消除行政干預方面進展并不十分明顯。改制后的國有商業銀行并沒有完全改變國家隱性擔保的局面。與國家仍然為國有商業銀行提供信譽支持和最后援助承諾不協調的是，改制后的國有商業銀行卻不承擔其作為國有銀行應盡的責任。

國有商業銀行改革的最終目標是為了建立一整套新的市場激勵和約束機制，強調投資者利益，通過合理的績效機制、充分的風險控制和資本約束，將國有商業銀行變成真正的市場主體，真正實現“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”。對國有銀行注資并不僅僅是是為了改善銀行的資產負債表，更是為了建立一個新的高效運用儲蓄的金融中介機制。通過上市施加足夠的外部壓力，國有商業銀行才能真正建立和完善公司治理結構，切實切斷機關化運行機制，保證國有商業銀行改革成功。花錢買機制的政策設想似乎遇到了挑戰。

上市后的國有商業銀行雖然實現了股權多元化，但國家絕對控股以及舊體制的慣性作用，政府干預銀行的土壤仍然存在，董事長、行長的行政級別依然如故，任命也必須經過組織部門的批準。中國銀行業似乎更接近于政府官員的選拔而不是銀行企業家的篩選，缺乏有效率的選擇機制。國家作為國有商業銀行唯一絕對控股股東存在機會主義、道德風險帶來的“金融市場化悖論”。在經營管理者等內部人控制的情況下，很多風險都會被轉嫁給出資人（尤其是國家這個控股股東），埋下致金融風險隱患。

改制后的國有商業銀行利用經營自主權不斷擴張盈利業務，逐步弱化其對整個國家經濟的金融支持和公共服務的提供。中國12家上市銀行2011年上半年共實現凈利潤4244.47億元，其中手續費及傭金凈收入就有2057.43億元，幾乎占到了凈利潤的半壁江山。2003年10月1日出臺的《商業銀行服務價格管理暫行辦法》明確銀行收費項目僅300多種，而現在《商業銀行服務價格管理辦法》(征求意見稿)中列出的收費項目已多達3000種，7年時間增加了10倍。與國有商業銀行“商業性”形成鮮明對比的是，國家對國有商業銀行的“隱性擔保”并沒有變化。國家堅持對改制上市的國有商業銀行絕對控股，與國家股相應的國家聲譽這個隱性資本是國有銀行資本的非常重要的組成部分。國家聲譽長期充當國有銀行隱性資本，國際評級機構也充分考慮到國家聲譽（如政府支持力度）對國有銀行經營的影響。這也意味著國有商業銀行經營出現危機時國家可能實施救助，存在道德風險、機會主義的可能。國有商業銀行一旦出現巨大經營虧損、不良貸款，國家仍不會坐視不理。這種市場化悖論存在隱患。改制后的國有商業銀行擁有改制后的“商業性”收益，卻不承擔相關成本和風險，產生機會主義，形成道德風險。這點世界銀行曾有清楚警示：“如果沒有其他配套改革措施，單純的國家注資行動很有可能成為納稅人向銀行所有者經營管理者進行的一次轉移支付，注入的資本很有可能被輕率的金融行為很快揮霍掉。”

在缺乏對銀行資產的根本徹底重組（涉及實體部門的調整改革），而只是出于某種短期目的情況下推進部分調整，國家對國有商業銀行的注資很可能誘致一系列重復注資行動。所幸的是，隨著非國有經濟的發展壯大，國有企業逐步從中國銀行業主要債務人位置上后退。但不幸的是，與國有企業具有某種相同性的地方政府（或其他與政府擔保類似的擔保行業產業企業項目）快速從中國銀行業主要債務人位置上前進。地方政府融資平臺的10萬億負債中大約5萬億是銀行貸款。這些貸款一旦成為呆壞賬，勢必將對銀行資產質量產生不小影響。經過2008年抗擊國際金融危機被政府強制要求放貸的國有商業銀行短期內盈利良好但股價不高。拋售已經使2011年中國上市銀行的股價跌幅達30%（甚至要求中央匯金公司增持股份托市）就是投資者對國有商業銀行呆帳壞帳的擔心的某種表現。

二、新時期政府干預國有商業銀行的風險

為在任期內達到一定的經濟增長速度和財政增收，各級政府總會把各種所有可能的資源（財政資源、金融資源以及礦產環境資源）都發掘出來，想方設法通過大量投資和貸款來推動經濟增長。具有強烈的經濟性的地方政府（有時甚至包括中央政府）的這種非經濟性導致政府對經濟的直接介入仍然存在，只不過從以前的維持國有企業的生存變為獲得經濟增長速度、財政收入等其他政策目標。如果說，過去提建立正常的“政銀企關系”主要指改變國有銀行和國有企業的不正常關系的話，新時期建立正常的“政銀企關系”則要特別注意處理政府為追求經濟增長而干預金融的關系。

政府在2008年應對國際金融危機中對國有商業銀行的干預使得各界對中國國有商業銀行能否消除干預產生懷疑。國際上不少機構和個人投資者開始討論政府對本已上市成為公眾公司的國有商業銀行進行再注資、剝離不良貸款的可能。中國的名義GDP增速有可能會在“優質”投資獲得收益以前放緩。過去10年來，正是平均15%的名義GDP增速而不是債務重組才使上世紀90年代的壞賬減少。如果經濟放緩持續下去，那么地方政府融資平臺所做的大量借貸，特別是如果這些錢被用來修建各種非生產性非增殖性的政績工程，就會對經濟產生嚴重的拖累。中國銀行業約20%的未償還貸款是借給地方政府建立的實體，用于基礎設施項目的。與已經達到如此程度的通脹一樣，這是中國2009年至2010年實施的經濟刺激方案的后遺癥。北京應該迅速闡明其解決地方政府債務危機的辦法。國有化將不可避免地成為解決辦法。不少銀行也在利潤不斷攀升時發出增發股份募集資金補充資本的請求。

國際經驗表明，對企業呆帳的注銷和銀行的重新注資只能做一次，從而形成一種可信的政府承諾，以防止流量企業呆壞賬再次生成；為保證注資成功，企業應在注資之后改革制度。如果不良資產在剝離之后還會繼續大規模產生，那么這樣的改革可信度就會降低。當剝離一次失敗，不得不再次剝離甚至多次剝離時，就可能產生和蘊涵較大的道德風險。這或許就是中國啟動國有獨資銀行改革后金融當局負責人一再重申“今后國家將不再注資”的原因。畢竟，正如國家投入國有企業的國有資本被當作免費資本來籌集和分配的一樣，國有銀行對于由國家注入的國有資本也很容易產生這種免費資本幻覺——既然是免費資本，就不用承擔低效使用的成本與風險。

國家作為大股東繼續控股國有商業銀行，國家信譽和國家援助承諾就不可能完全從已上市國有商業銀行退出，國家仍對國有商業銀行經營過程中產生的金融風險負責。簡單的完全市場化改革并不是最佳的選擇，完全市場化改革與消除國家信譽擔保要形成配套政策，避免道德風險。企業部門市場化進程較為遲緩、無法在短期內改善國有銀行資產狀況的情況下，單方面推進國有銀行的市場化改革極有可能傷及國家聲譽與核心存款這兩個國有銀行核心資本，從而導致國有銀行的不穩定性甚至誘發嚴重的銀行危機。部分中央銀行官員對國家信譽擔保對國有商業銀行市場化可能出現的問題也有所警覺。利率完全市場化和國家對大銀行控股、存款保險以及國家注資銀行等是有矛盾的。而對這一問題不進行梳理和總結，過度競爭和道德風險將難以避免。

可見,國有商業銀行改革堅持國家絕對控股權、國家作為最大出資人存在致命弱點。不完全放棄對國有銀行體系的金融控制，這意味著國家仍要承擔國有商業銀行可能產生的金融風險，保留對“問題”銀行的最后援助承諾。這種可信、必然的國家援助承諾可能導致國有商業銀行產權改革的機會主義行為，產生道德風險。國有商業銀行的管理層和“戰略投資者”可能通過財務重組或者擴張銀行資產來套取短期“收益”，同時將長期“窟窿”“損失”甩給國家這個控股股東。銀行改革成功，他們獲取“搭便車”的好處；改革失敗，則將金融“窟窿”“空殼”丟給國家。曾擔任中國招商局集團董事局主席的秦曉對國家大股東影響巨大的股權多元化有效性也提出懷疑：“為了股份化而引入股東，首先小股東不關心長遠問題，只關心分紅。重大問題他還否決不了你。對你來說增加交易成本，對他來說走不了又沒有保障，搞這么復雜的結構干什么？”

三、國有商業銀行走出市場化悖論陷阱的對策分析

國家一方面堅持干預控制銀行另一方面又企圖推進市場化改革，這確實存在內在矛盾，很難實現這二者的協調兼顧。國有銀行改革應逐步縮減金融產權的國家控制比重，而不是全盤市場化。只有這樣，才能使得更加迅速而徹底的金融市場化與更加嚴格而規范的金融控制并行不悖。即使在某些在國家不得不進行金融控制的領域，也盡量避免單方面的金融市場化行動導致機會主義行為、投機冒險行為的出現。另一種可考慮的方案是，國家對可以市場化業務徹底市場化改革，徹底放棄金融控制權，從而也不承擔經營管理中的相應金融風險。其他不適宜或不能市場化的業務則讓其繼續承擔國家賦予的社會責任并實施嚴格的金融監管、控制，從而保證中國金融市場化改革環境的穩定性和改革進程的連續性。

從金融資產質量與實體部門關系看，經濟體系中金融資源配置效率高低與微觀經濟基礎有關，銀行金融部門的資產狀況又直接取決于微觀經濟部門對金融部門負債的態度與行為。必須從根本上改變政府作為國有商業銀行最主要也是最重要債務人的狀況，只有當預算硬約束的非國有經濟部門成為國有銀行主要的交易對象時，國有商業銀行才可能徹底走出信貸困境。中國金融改革應當是在推進國有銀行改革的同時，大力推進國有企業改革，使經濟中的企業部門(國有企業和地方政府支持的各種產業項目)更具市場性、盈利性。單純強調銀行改革而沒看見實體部門的改革調整優化不可能達到理想效果。只有當國有銀行與更多具有競爭性的企業部門（不管是非國有企業還是經改造的國有企業)建立正常的銀企聯系，塑造起新的銀行資產結構時，國有銀行問題才可能不成成為問題了。但只要不具市場競爭性的地方政府融資平臺、具有地方政府背景的項目貸款成為銀行主要資產，商業銀行市場化改革就面臨難題。

在調整金融部門資產結構中，要注意與國有企業類似的政府擔保-不管是地方政府直接擔保的融資項目還是地方政府融資平臺。地方政府直接擔保的融資項目還是地方政府融資平臺與國有企業相似之處是：說道到底都是政府擔保，具有準政府信用，都可能轉化為政府債務（事實上也被視作政府潛在債務）。若政府（不管是中央政府還是地方政府）仍不放棄對國有商業銀行的干預，國有商業銀行資產方仍以國有企業（以前包含競爭領域的國有企業，現在則似乎是贏利狀況良好的中央大企業）或與政府有關聯的相關方（政府擔保項目或政府融資平臺），那么國有商業銀行的市場化改革就面臨變數。在“絕對控股”的情況下，政府是國有商業銀行的最主要的出資者，是金融風險最主要的承擔著。如果國家只是相對控股國有商業銀行，政府只承擔有限責任，風險也隨之減少。為了能使國有商業銀行在股份制改革之后繼續保持“國有”地位、保證必要的功能，可借鑒英國的經驗發行國家利益能得到保障的特權優先股——黃金股，使得政府仍可通過黃金股和章程中規定的權利對企業行使管理控制。這種特權優先黃金股可在關系到銀行性質等重大問題時可發揮作用。這樣既利用特權優先股有效保護國家利益，又可防止政府不當干預產生的風險。

可見，中國在國家保持金融控制的前提下推進金融市場化改革，制度環境不是很成熟，相關利益方相信國家在金融企業出現破產等嚴重問題可能影響經濟社會全局時必然實施救助，很有可能出現投機行為，出現市場不能約束市場主體的市場化悖論或市場化困境。缺乏配套的制度環境，單純以市場化、自由化為主要方向的金融改革可能是沒有效率的甚至是高風險的。國家需要避免這種金融改革的市場化悖論陷阱，或者完全放棄金融控制、消除政府對銀行的干預、徹底推進市場化改革，或者在堅持必要的金融控制的同時只有限度實現市場化。但隨著中國經濟的市場化轉型更加深入，后一種越來越難而且前景也不甚明朗，前一種盡管充滿挑戰和難以割舍的誘惑但更近乎實際，中國需要在有序減少國家金融控制的同時逐步引進非國有資本，尤其要讓具有先進管理經驗技術的外國資本發揮切實有效制衡作用，成為國有商業銀行長期投資者，真正實現股權結構多元化，切實完善公司治理。