淺談事業單位預算管理

中央和國家機關保密技術服務中心 魏玉榮

部門預算是由基層行政事業單位依照行政職能的需要，以部門為單位進行編制，逐級上報、審核、匯總，綜合反映本部門在預算年度內的全部收入和支出情況，經財政部門審核后交立法機關依法批準的綜合財政計劃。

加強預算管理，不斷提高財政資金使用效益，是事業單位財務管理的重要內容。然而由于現行體制、單位管理不到位等方面的原因，使得當前事業單位預算管理中仍存在一些問題。本文針對這些問題，從預算的編制和執行兩個方面進行原因分析，并提出相應的對策建議。

一、事業單位預算管理中存在的主要問題

近幾年，按照財政部門預算管理要求，各級預算管理部門應夯實預算編制基礎，完善預算編制程序，加強預算執行監督，不斷提高預算管理水平。但由于各種原因，在預算編制和執行過程中，仍然存在一些問題。

(一)預算編制方面存在的問題

部門預算管理的核心在于對部門未來的各項活動進行事先安排和計劃，對各種收入來源進行統籌安排，這就需要單位的預算管理部門從實際出發，結合本單位（或部門）未來的各項業務活動，通過科學合理的預測和分析，在深入調研和科學分析的基礎上進行預算編報。然而，由于現行預算管理體制的影響，以及有些單位對預算管理缺乏深刻的理解，整體上沒有對單位未來的業務活動進行統籌安排，預算編報部門沒有對單位業務活動進行深入調研，導致預算編制方面出現以下問題。

1、預算編制不完整

由于對單位業務活動或事業發展目標不明確，在編制部門預算時，預算編報內容不夠全面和準確；收入來源少報或漏報；統籌安排預算資金時，動用上年結余資金安排本年支出未納入預算管理。

2、基本支出預算不真實

我國基本支出預算編制實行定員定額管理，在編制基本支出預算時，通過多編制實有人數，虛假編制基本支出預算。

3、項目支出預算編制不規范

項目支出預算是部門為完成特定的工作任務或事業發展目標而發生的支出。由于對項目前期論證不充分，為達到申請財政資金的目的，盲目編制項目支出預算，因此無法按財政部門要求填報項目支出文本和項目支出明細、細化項目支出內容。項目支出預算編制的不規范，給單位預算年度資金隨意使用留有空間。

(二)預算執行管理方面存在的問題

預算資金批復到預算申請部門后，預算執行主要靠預算單位管理。雖然財政部門一再強調加快預算執行，提高財政資金使用效益，并將預算執行率作為下一年批復預算申請的重要參考指標，但由于目前預算執行缺乏有效的制度約束和體制保障，預算單位在預算執行過程中仍存在一些問題。表現在以下幾方面：

1、預算資金相互擠占

主要體現在基本支出中的人員經費擠占公用經費；基本支出擠占項目支出；具體項目之間相互擠占。

2、無預算或超預算支出

預算資金支出時隨意性較大，不按照預算批復的支出范圍列支，無預算或超預算支出。

3、預算執行進度緩慢

由于項目支出預算編制不合理，在不具備項目執行條件下申報了項目支出預算，造成項目支出預算執行進度緩慢，影響財政資金的使用效益。

二、預算管理中存在問題的原因分析

以上預算管理過程中普遍存在的問題，有現行體制方面的原因，也有預算單位在預算管理中的主觀原因。

(一)預算編制問題的原因分析

1、預算編制不完整的原因分析

從現行機制方面講，一是部門預算編制按照“兩上兩下”的編制程序要求，編報“一上”部門預算時，預算單位預算年度的業務工作計劃通常還沒有確定，預算內容很難做到與業務工作內容一致，因此申請的預算資金很難滿足全部業務工作需要，特別是領導安排的臨時性工作，極易造成項目支出預算漏項或金額不準確。二是編報“一上”部門預算時，年末結余資金很難確定，無法將結余資金納入預算年度進行管理。

從預算單位主觀方面講，預算準備工作不充分，財務人員在匯總編制業務部門的項目支出預算時，不完全了解業務部門工作計劃，沒有充分認識單位職能要求，缺乏與業務部門的溝通協調，預算編制時有漏項，少報或漏報收入。

2、基本支出預算不真實的原因分析

我國基本支出預算是按照上一年度期末的實際人數，按定額標準編制。定額標準由財政部門統一核定，人數由預算單位申報。按現行規定，預算年度增人增編或政策性調整工資標準增加的支出，可以動用以前年度結余資金列支或申請追加預算，但追加預算難度較大。預算單位為避免預算年度增人增編或調整工資沒有預算資金，在編制基本支出預算時采用多報人數，造成基本支出預算不真實。

3、項目支出預算編制不規范的原因分析

項目支出預算要體現預算內外資金統籌安排的要求，申報的項目應當進行充分的可行性論證和嚴格審核，分輕重緩急合理排序。由于項目支出預算的特定性，項目資金只能專款專用，但財政部門在審核項目支出預算時，難以準確了解各部門的資金預算需求，對各部門填報的項目文本和可行性研究報告的準確性沒有考核標準，這些給預算單位隨意編制項目支出預算提供了機會。

(二)預算執行問題的原因分析

1、經費之間相互擠占的原因分析

一是基本支出和項目支出之間相互擠占，特別是公用經費支出部分，有些支出很難明確界定是基本支出還是項目支出，只要是預算編制內容說明中包含了的支出內容，在經費支出時就能夠列支，但極易造成基本支出和項目支出之間相互擠占，也有的單位是因為基本支出或項目支出預算不足而相互擠占。二是人員經費擠占公用經費。在預算年度內發生增人增編或政策性調整工資標準時，人員經費預算資金缺口較大。如果人員經費以前年度沒有結余資金或追加預算不能得到批復的情況下，預算單位通常采用擠占公用經費的辦法解決人員經費支出問題。

2、無預算或超預算支出的原因分析

一是在預算執行過程中，臨時增加的任務較多，有些是領導交待必須保障的事情，容易造成無預算支出。二是預算編制時，對項目前期調研不充分，對市場物價調整因素估計不準確，影響基礎數據的統計分析和填報質量，造成預算資金不足，預算執行中超預算支出。三是現行體制方面的原因。如“三公經費”預算，按照財政部門的要求，在預算編制時堅持厲行節約，壓縮“三公經費”支出。從2009年開始，“三公經費”預算控制零增長，但受國際燃油價格及車輛使用年限等因素影響，“三公經費”中的車輛運行費超預算支出現象非常普遍。

3、預算執行進度緩慢的原因分析

一是預算編制方面的原因。在預算編制時對項目的可行性研究不充分，項目支出細化不明確，在不具備項目執行條件的情況下申報項目支出預算，造成項目支出預算不能執行或者執行力度不夠。二是預算執行過程中通過預算調整追加的預算，財政部門一般批復時間較晚，也影響預算執行進度。三是預算審批部門對預算單位的業務情況不完全了解，對項目的輕重緩急缺乏有效論證，預算單位將一年內做不完的項目在一年內編制預算而得到批復，年末形成結余資金，影響預算執行。

三、事業單位預算管理的改進措施

鑒于以上問題，本文認為應從以下方面著手，加強事業單位預算管理。

首先，應加強預算編制培訓，提高財務人員的預算編制水平，做好預算編制的基礎工作，完善預算編制基礎信息和項目信息庫。

其次，應加強項目支出預算管理，強化項目前期管理，對項目支出預算進行充分的可行性研究，細化項目支出內容，在充分考慮項目執行能力的基礎上合理申報預算，對一年內做不完的項目要量力而行，編制分年預算。

再次，在預算編制時預留一定比例的機動經費，在預算執行中，

領導交辦的緊急事項，首先動用機動經費，不足時可以申請追加預算，或者征得財政部門同意，先由項目資金墊付，在下一年預算編制時申請項目支出專項資金，待預算批復后再歸還墊付款項。

最后，在預算執行管理方面，成立由財務部門和業務部門共同組成的預算管理小組，定期通報預算執行情況，共同分析并解決預算管理中遇到的問題，提高財政資金的使用效益。

四、結束語

隨著經濟社會發展和財政預算透明度的提高，社會各界對預算管理的要求越來越高。預算單位要充分認識預算管理的重要性，夯實基礎性工作，編好預算，用好財政資金，加強預算管理，以提高預算資金的管理水平和財政資金使用效益。

[1]廖曉軍《科學編制規范執行強化績效推行公開全面做好2012年中央部門預算編制工作》預算管理與會計2011（8）

[2]審計署行政事業審計司《部門預算執行審計指南》中國時代經濟出版社2007年11月

[3]李偉《行政事業單位部門預算管理研究》財會研究2010（10）

[4]李亞衛《淺談行政事業單位預算管理中的誤區》財會通訊2010（10）