關于進一步優化我國政府間財政轉移支付結構的思考

臨沂市財政局基層財政管理處 趙振慧

轉移支付結構的優化應該繼續沿著實現基本公共服務均等化的方向進行，這一點毋庸置疑。但事實證明單純依靠加大財力性轉移支付的投入力度在實踐中未必有效。這啟示我們對于該問題的解決不能僅停留在單純地擴大均等化轉移支付的層次上，還應當與其他配套性改革相結合。針對當前轉移支付結構存在的問題以及理論界對之學術主張，本文認為應當在如下幾個方面進行改進與調整。

一、轉移支付目標的明晰化

合理的轉移支付結構應該能夠反映和實現政府設定的某些目標。世界各國轉移支付的形式主要有兩種：財力性轉移支付和專項轉移支付。前者的目標是彌補地方財政經常性收支缺口，促進基本公共服務水平在地區間的均等化，后者的目標是提供地區間具有外溢性的某些公共服務項目，例如跨地區公路、水利設施等。如：2003年澳大利亞，德國，日本，加拿大的財力性轉移支付分別是：53.0；56.5；77.6；59.3；專項轉移支付分別為：47.0；43.5；22.4；40.7；以上顯示了2003年部分國家的財政轉移支付結構狀況。

中華人民共和國財政部網站對比之下，在我國的轉移支付結構中，稅收返還是以既得利益為導向的，不但不能解決由于歷史原因造成的地區間基本公共服務水平差距拉大的問題，反而對縮小這一差距起了“逆向調節”的作用；專項轉移支付超出理論界定范圍，幾乎涉及到地方財政支出的所有項目，明顯存在著職能錯位；真正以均等化為政策目標的是財力性轉移支付當中的一般性轉移支付，但是其規模和比重較之前兩者并不高，而且我國的均等化仍以解決“行政管理服務的均等化”為其首要著眼點。

因此，今后我們應當進一步明晰轉移支付制度設計的主要目標和其他目標，突出重點目標，盡量避免目標之間的相互沖突，結合各種轉移支付形式的效應，最終確立以財力性轉移支付（主要是一般性轉移支付）為主、專項轉移支付為輔的政府間財政轉移支付結構。

二、轉移支付結構的簡化

轉移支付目標的不明晰導致了我國各種轉移支付形式存在交叉不清的現象，轉移支付結構太過復雜，今后應當對各項轉移支付形式加以合并與調整，簡化轉移支付結構。具體來講，對于財力性轉移支付而言，其中的民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、縣鄉獎補轉移支付等具有專項轉移支付，應將其歸至專項。對于專項轉移支付而言，種類龐雜，涉及面太寬，另外，相當部分的專項轉移支付沒有用到規定的用途當中去，使得政府的政策意圖不能有效實施。應該一改過去的“撒胡椒面”的做法，并將專項轉移支付項目中的義務教育、公共衛生、社會保障和一般性的扶貧等支出改列為財力性轉移支付，提高一般性轉移支付的比重。至于稅收返還，目前在財政部門所列的轉移支付中已經找不到這一項，似乎是取消了。但從我國轉移支付的具體實踐上來看，稅收返還仍是存在的，而且規模不小。目前我國已經具備了取消稅收返還的條件，不能再將其永久化和固定化，甚至擴大化。應該將這種帶有濃厚舊體制色彩且對均等化實現無益的轉移支付形式納入一般性轉移支付當中，加大財政均等化功能。

三、轉移支付制度的規范化

轉移支付制度的規范化主要包括兩層含義：

(一)從技術角度規范資金分配方法

在我國，稅收返還采用“基數法”，專項資金分配隨意性較大，目前只有一般性轉移支付數額的確定采用“因素法”，但也存在許多問題。只有規范的資金分配方法才有利于提高資金的使用效率和保證資金分配的公平。關于規范資金分配方法的問題，目前學術界也已基本形成統一認識，即用“因素法”代替“基數法”，逐步建立一整套反映地區間收支差異的指標體系。下一步應盡快針對各地人口、經濟和其他因素，建立合理的量化模型，逐步將“因素法”擴大到各類轉移支付形式。

(二)從立法角度規范轉移支付結構和資金使用方法

一方面，我國財政轉移支付制度的立法層次較低， 剛性約束力不強。如果將轉移支付結構確定以后再以法律形式加以穩固，就可以有效減少人為因素的干擾和影響，使得轉移支付結構始終處于一種相對穩定狀態。法治化是日本轉移支付的一個突出特征，其針對各類轉移支付形式都有專門的法律進行約束，這一做法值得借鑒。另一方面，我國轉移支付制度缺乏法定程序的制約和有效的監督機制，今后有必要細化轉移支付資金使用的監督、評價機制以及責任追究機制。

關于規范轉移支付制度的研究很多，這里不再贅述。

四、中央與地方財力分配體制的法制化

中央政府（撥款方）和地方政府（受款方）對各種轉移支付形式的偏好是不同的。一般來說，中央政府偏向于專項轉移支付，而地方政府則更偏好一般性轉移支付。Tracy Snoddon，Jean-Francois Wen（2003）的研究表明在特定政治和經濟條件下中央（聯邦）和地方政府的非合作博弈均衡決定了政府間財政轉移支付結構。然而由于我國政府間關系的特殊性使得中央在對轉移支付的形式、數額以及結構的確定方面占有絕對優勢地位。Wallace E.Oates的分權理論表明地方在提供公共產品和服務方面比中央更有優勢，而目前我國轉移支付的目標就是要實現地區間基本公共服務的均等化，因此，下一步應當逐步弱化中央在決定轉移支付結構方面的控制地位，強化地方政府的地位，加強中央與地方的溝通，積極促進中央與地方關系的民主化。

總之，我國政府間轉移支付結構由于政治、經濟、法律等方面至今仍存在許多缺陷，尚需進行調整和優化。優化政府間轉移支付結構，實現地區間基本公共服務均等化是一個漸進的過程，試圖在短期內對其做根本性的變革幾乎是不可能的。優化轉移支付結構是一項系統工程，理應同我國的財政體制改革、法律體系的完善等多方面結合起來。因此，當前和今后一段時間內應當逐步為優化轉移支付結構創造合適的經濟條件和良好的制度環境。