引導民間借貸規范化發展

湖南省社會科學院 鄭小鳴

由市場自發形成的民間借貸，在破解中小企業融資難問題和拓寬居民投資渠道方面，有其重要意義。但由于缺乏相應的監管和成熟的風控體系，其潛在風險正日益凸顯，因此正視這些風險并采取相應的防范措施已極為迫切。自去年溫州、河南、內蒙古等地爆發民間借貸糾紛和逃債事件后，國務院總理溫家寶在浙江溫州視察時就指出，加強對民間借貸的監管，引導其陽光化、規范化發展；去年10月12日召開的國務院常務會議又強調，在規范管理、防范風險的基礎上促進民間借貸健康發展。2012年3月28日國務院常務會議又決定設立溫州市金融綜合改革試驗區，央行又在5月10日發布的《2012年第一季度中國貨幣政策執行報告》中指出，下一步要落實好溫州市“國家金融綜合改革試驗區”相關工作，在法制化、規范化基礎上促進民間融資健康發展，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，加快發展新型金融組織。為此，各級政府應及早出臺規范民間借貸發展的政策措施。

一、民間借貸存在的必要性和重要性

隨著經濟社會的快速發展，以及中小企業融資難問題進一步突出，民間借貸在經濟社會發展中的地位和作用日益重要，是正規金融的必要補充。

(一)有利于破解中小企業融資難問題

當前中小企業民間借貸現象普遍存在，至少有60%以上的企業發生了民間借貸，從借款總量看，企業融資總額中有近30%的資金來源于民間借款。開放民間借貸，將盤活億萬民間資金，從根本上解決經濟發展的資金不足問題。尤其是有利于從根本上打破數以十萬計的小企業和微型企業融資難的"瓶頸"，支持小企業和微型企業的發展。

(二)有利于拓寬居民投資渠道

近幾年來，民間財富迅速增長，積聚了大量閑置資金，這些資金需要尋找出路增值，民間借貸成為民間資本的理想投資方式。特別是有了民間借貸這一合法的經營途徑，就會吸引廣大居民手中的余錢投入到生產過程，促進國民經濟更快地發展。

(三)有利于完善金融體系

國有金融一統天下的局面以及控制金融資源向國有經濟傾斜的舉措，將導致金融體系結構與經濟體系結構的嚴重失衡，形成投資萎縮，經濟增長趨緩。故而發展民間金融，構造多元化、多層次的金融產權格局，更能適應不同經濟成分的金融需要。民間金融機構在根本上不同于國有或國家控股的金融機構，其產權清晰，激勵約束機制完善，經營機制靈活，從源頭上切斷了一切非市場力量的不適當干預，其競爭行為均按市場經濟的效率原則進行，所以很好地降低了管理成本。同時又由于其手續簡便，申請貸款所消耗的時間短，所以其實際利率水平相對較低。

(四)有利于推動商業銀行改革步伐

把民間借貸納入正規金融領域，將打破我國長期以來由商業銀行等正規金融機構壟斷市場的格局，改善金融市場的競爭環境，從而促進國有銀行的改革，提高國有銀行的經營效率，最終提高金融業整體競爭能力，并加快金融國際化步伐。

二、民間借貸發展中存在的主要問題

由于民間借貸在發展中有其自發、盲目和不規范性，特別是由于相關立法與監管跟不上，既妨礙其自身健康發展，也影響了金融秩序和社會秩序，主要問題表現為：

(一)民間借貸機構缺乏明確定位

民間借貸是民間金融的一種形式，是非正規金融，在實際發展中沒有明確其金融地位。近年市場出現了一種民間借貸中介機構，這種機構既存在著原始的民間借貸要素，又逐漸發展成為具有銀行類金融機構的雛形，但其性質尚未得到確認，由于尚未定性，民間借貸中介借入資金與非法吸收公眾存款和非法集資等難以有效區分，這種中介機構存在和發展的合法性不明確。

(二)民間借貸業務缺乏法律依據

目前尚無專門的法律法規對民間借貸業務和發展進行必要的規范和約束，相關的法律依據是最高人民法院《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》中的規定：“民間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍”，對高利貸沒有進行明確規定。另外，由于對民間借貸業務、經營范圍等沒有法律規限，民間借貸無序發展影響到正規金融的穩定。

(三)民間借貸風險缺乏監管規范

由于民間借貸具有靈活、分散、隱蔽的特點，給監管帶來難度，目前沒有明確具體部門對其進行監管，政府的相關部門、金融管理部門以及其它社會同業自律組織等都沒有針對民間借貸的監管職責，并且也沒有相應有效的監管手段，民間借貸處于自控、自發、自由發展狀態，一些民間借貸活動已超出了相關法規約束，在一定程度上擾亂正常的金融秩序，極易出現風險。

三、引導民間借貸規范化、陽光化發展的政策建議

國際經驗表明，對民間融資采取“堵”的辦法難以奏效，宜采取“疏”的辦法。從長期角度看，構筑明確合理的政策框架，逐步推進民間融資的組織化、陽光化運作，是促使其規范、合法、健康發展的根本之策。

(一)建立健全法律法規，確立民間借貸中介的法律地位

一是明確民間借貸合理的法律地位，對合法民間借貸與非法集資和非法吸收存款行為進行有效區分，規定放債人放債總額與自有資金總額的比例。對國家政策和法律法規禁止的活動提供融資以及參加非法集資的民間借貸資金均不受法律保護；二是制定 《民間借貸管理辦法》。首先是對民間借貸基本操作要素進行規范，如明確民間借貸主體雙方的權利義務、交易方式、合約要件、利率水平、違約責任和權益保障等，其次是對職業放債人加強管理，可以從借貸行為次數、金額或者放債收入占總收入比重三個方面對放債人進行界定。對具有從業資格的職業放債人發放牌照，規范放債業務;，有牌照的放債人在建立比較完備的會計財務制度的基礎上，可按月向監管登記部門提交業務報表，再次是對民間借貸設置禁止類條款；三是制定《民間融資中介機構和中介業務管理辦法》，明確中介機構、中介人的法律地位，保護其正當權益，規范其經營行為。

(二)合理引導民間借貸中介健康發展

要分層次、有步驟地引導民間借貸中介進入我國金融服務體系。一是鼓勵規模較大、管理比較規范的民間借貸中介逐漸改制成為正規金融機構，進入正規金融體系。但這種正規金融機構的改制方向應該是地方中小金融機構；二是鼓勵實力較弱、管理水平較低的民間借貸中介入股由商業銀行、農村信用社等金融機構發起設立的村鎮銀行、社區銀行等中小金融機構；三是對不愿意改制成正規金融機構的民間借貸中介可以根據《民間借貸中介管理辦法》進行規范化管理，采取報備的辦法在監管機構備案，對開展業務情況要接受監管機構的指導和管理，對注冊資本金、準入問題、業務范圍和區域限制進行明確規定，防范經營風險。

(三)加強對民間借貸中介的監測和管理

建立民間借貸監測體系，不但及時掌握民間借貸情況及變化趨勢，而且可以及時發現有關風險，為有關部門提供決策參考。一是建立民間借貸業務登記備案制度。成立民間借貸管理部門，以民間借貸業務中放債人一方為監管對象，對民間借貸交易實行非強制性的登記備案制度，放債人可以通過登記備案獲得相應的法律保障。如一旦債務人破產清盤，經過登記的交易債權可優先獲得清償；二是在全國或各省范圍內建立民間借貸信息監測統計網絡體系和相應的部門。可以依托各級民間借貸監管登記部門建立國、省到市、區（縣）分層次的監測網絡，健全統計監測體系。建立科學的統計監測指標體系，建立對放債大戶的跟蹤監測調查制度和民間借貸群發性異常變動情況調查制度；三是建立完善信息共享制度。民間借貸統計監測信息系統必須建立有限度開放的信息共享制度，在網絡化的民間借貸信息共享系統中，要設置查詢權限，除監管部門的有關人員外，其他任何人包括政府各有關部門人員都只能獲得匯總后的信息，非經公檢法部門批準，不能查詢借貸者個人信息和交易記錄；四是建立地方金融監管中心，目的是引導民間資金進入正規金融領域和實體經濟，不要過多地停留在民間借貸市場。

(四)推動民間借貸與正規金融的對接

嘗試民間資本與擔保機構的融合；探索民間資本與典當業的對接；積極推動商業銀行開展民間借貸委托貸款業務，幫助民間融資雙方規范借貸行為；允許更多民間資本進入私募股權投資基金（PrivateEquity-Fund，PE）行業。

(五)推進民間借貸本身運作的規范化

試點培養非銀行放貸人，探索形成多層次信貸市場；探索成立專門的民間借貸催收服務公司；培育和發展服務于民間借貸市場的咨詢服務中介組織，提高融資效率；建設民間借貸專業電子平臺，提高對民間借貸的監管水平，健全民間金融監測體系，做好對民間融資活動的風險提示。