新形勢下財政支出績效評價工作的若干思考與建議

福清市財政局 何華芳

國家財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285號)中規定“財政支出績效評價是財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。”黨的十六屆三中全會明確提出了“建立預算績效考評體系”的思想。自2001年起，在財政部統一部署下，福建、湖南、湖北等地開展了財政支出績效評價的試點工作，較之以前效果較為明顯。從理論上說，實行財政支出績效評價有利于貫徹黨中央科學發展觀的精神，幫助政府公共部門建立正確的政績觀；有利于實事求是、客觀公正地評價公共財政財政支出效益；有利于加強財政支出管理，提高財政資金使用效益。但是就當前我國公共財政體制建設的情況來看，財政支出績效評價與管理在實際工作中有待改善的空間還很大，離財政資源配置效率最大化的目標還有一段比較長的距離。基于此故，總結財政支出績效評價工作的經驗和教訓，有計劃地推進績效評價體系的建設，從而進一步提高財政支出的管理水平，已經成為擺在我們面前的一項重要課題。

一、當前財政支出績效評價工作存在的若干問題

(一)績效評價管理制度較為滯后

財政支出績效評價在國內還是一項新的工作，這方面的研究和試點也是剛剛起步，還有大量的未知領域有待探索。首先，財政支出范圍界定較為模糊，并且由于地方政府過度關注政績等因素的限制，現有財政支出績效評價在導向上側重于經濟目標方面。其次，我國財政支出的決策權與執行權存在交叉重疊的現象，決策部門常常難以獲知績效評價結果；再者，從中央到地方基本上沒有形成正式統一的績效評價機制。有些省市雖然已經成立了績效評價處，但在中央層面尚無對口管理的部門，并且只是對部分試點項目進行評價，業務范圍極其有限。

(二)缺乏統一的法律保障

財政支出績效評價工作目前還缺乏成熟統一的法律約束和制度保障，雖然我國各地都有諸多主題的績效評價活動，但是評價標準不統一、不規范、隨意性大，很難真正的發揮考核評估的作用。我國公共投資部門曾經提出要完善項目投資決策程序，從立項決策到財政支出績效評價等實行全過程管理，但時至今日仍未出臺有關財政支出績效評價工作的全國統一的法律法規。這就使績效評價工作流于形式，而績效評價工作的制約、導向作用也無法得到充分的發揮和體現。

(三)績效評價指標體系種類繁多，不夠科學規范

當前在固定財務、技術、工程管理指標的全過程評估中，各有關部門的財政支出績效評價主要側重于對技術、工程以及資金的使用的合規性的評價，缺乏對財政資金使用的效益性評價。同時，財政支出的績效指標體系種類繁多，加上政府職能非常廣泛，全國各部門、各行業、甚至各項目都有自己的指標體系，使得指標設計十分復雜，甚至交叉重疊以至評價結果也往往大相徑庭，這種財政支出評價體系嚴重缺乏公正、公平和科學性，同時太多的指標體系設計也造成了巨大的公共資源浪費。

(四)績效評價范圍較小，內容不全面

目前我國財政支出績效評價的范圍窄，支出評價內容不夠全面。首先，支出績效評價主要對象主要側重于項目支出本身，比如項目的立項審核、項目投資、項目回報等，而對于其他，比如說環境對投資行為的影響，投資行為對行業、社會以及整個經濟運行的影響等與項目相關的宏觀因素卻鮮有涉及；其次，支出績效評價的內容重合規性評價輕效益性評價。各部門財政支出績效評價工作審計特征明顯，而對項目效益或項目發展效益評價不足，這些都將影響評價效果，使其不能充分的為政府宏觀決策服務。

(五)績效評價方式“重腳輕頭”，“重局部輕整體”

我國現行試點地區的財政支出績效考評方式“重腳輕頭”，“重局部輕整體”。一是體現在對事后支出結果的評估為主，而對投入、過程、結果、效率等事前的源頭綜合考評不足，這種停留在初級靜態管理階段的績效評價很難使財政支出績效管理達到應有的效果。二是體現在績效評價只重局部輕視整體的片面性上，以至于評估的結果難以切實地反映出項目的績效。有些項目局部或者短期收益不是很明顯，但從整體或長遠來看，卻對未來地方區域經濟發展有著至關重要的作用。

(六)績效評價結果運用不夠充分，缺乏約束力

由于財政支出績效評價工作體系不健全，相關信息不充分、激勵與問責機制不完善、缺乏法律規范，以及各部門之間協調不充分等種種因素限制，財政支出績效評價的結果目前還沒有被充分運用到財政資金支出項目的全過程，它的結果或者被存檔，或者被借鑒參考，這不僅使財政支出績效評價工作流于形式，更是喪失了其應有的權威性，缺乏對各環節相關責任人約束力，這使財政支出績效評價的功能大為減弱，同時也使財政支出績效評價工作難以深入進行。

二、完善財政支出績效評價的對策與建議

(一)完善績效評價管理制度，提高績效評價工作的有效性和制度的可持續性

1、不斷完善財政支出績效評價相關制度

要通過法制化、制度化的管理要求，從中央到地方要建立起一套統一的、規范的財政支出績效評價機制，重點明確績效評價工作的程序、規則、組織方式等，并對有關行為主體的權利與義務準確界定。

2、積極推行財政支出績效評價資源共享

首先，要加強財政績效評價數據庫建設。將科學規范、統一合理的財政支出績效評價指標體系及相關數據等建立一套數據軟件操作平臺，達成資源共享。其次，要加強決策權與執行權的配合，積極整合行政資源，加強不同部門或同一部門上下級之間資源整合，減少分割、浪費現象。

3、必須加大財政支出績效評價組織實施力度

在國外，財政支出績效評價不僅符合政府財政管理改革的要求，而且更是作為國家建設高效政府的一種制度約束手段。例如：美國政府績效評價的組織實施涉及國會會計總署、總統預算與管理辦公室和各政府部門。由國會會計總署對各部門實施績效的評價，所以其評價的力度很大，評價的效果可以充分運用到提高政府工作效率中。

(二)完善績效評價的法制建設，保障績效管理工作的有效開展

在我國目前的法律條文中，關涉到財政支出績效評價的法制建設基本上為空白，再加上中央與地方政府部門對其還處于摸索、探索階段，進一步影響到財政支出績效管理工作的成效。鑒于此，我國需要花大力氣補充、完善財政支出績效評價的法制化建設，保障績效管理工作能夠有序有效的開展。在《預算法》、《審計法》等專門性法律中拓展深化有關財政支出績效管理的條文要求，以此加強對財政支出管理的約束力，強化進行支出績效評價手段，為今后開展財政支出績效評價工作奠定必要的法律基礎。

(三)建立健全科學、合理的指標體系

從根本上說，設計一套完整的財政支出績效評價的指標體系，需要遵循以下三大“結合”原則：長期效益與短期效益相結合；指標的統一化與專門化相結合；定性與定量相結合。長遠地看，我國財政支出績效評價指標體系建設的目標是形成一套完整的財政支出績效評價指標庫,建立立體型、多層次的指標體系。根據財政支出績效評價的層次,在財政支出分類的基礎上,針對財政支出管理使用行為的主體,分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫，保證財政支出績效評價工作順利開展。

(四)擴大績效評價的對象和內容，推動財政支出績效評價向“全方位、多層次、大范圍”發展

根據開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同，可將財政支出績效評價工作分四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。當前，應該從項目績效評價入手，通過對大類項目的評價反映部門支出績效，通過強化結果應用約束部門管理行為；按照“逐步擴面、有序推進”的原則，逐步將評價范圍拓展到預算編制、預算執行和項目安排環節，充分考慮具體項目或部門的特點與環境等綜合因素，并結合經濟和社會發展實際，推動部門支出績效評價向“全方位、多層次、大范圍”拓展，最終實現對部門支出管理績效的系統評價。

(五)建立健全財政支出事前、事中、事后績效評價全過程的“跟蹤問效”機制，推進績效管理模式創新

1、建立事前的申報、審核制度

要建立績效目標的申報、審核制度，并將該制度作為預算批復的必要條件，根據所要達到的目標對資金需求進行測算，使項目預期績效與預算安排相結合，促進項目按既定績效目標實施。

2、重視事中的跟蹤問效

要求部門和單位嚴格按照計劃和預算執行，不斷了解財政支出使用中的目標完成情況，監督績效目標實現的各項政策、措施的落實情況，保證項目按績效預定目標完成。

3、做好事后績效評價

結合事前、事中的管理，做好事后的考核評價，并做好績效評價報告。實現資金使用全程的“跟蹤問效”機制。

(六)加強績效評價結果的反饋和應用

首先，匯總各類財政支出績效評價的結果，并將其以反饋信息的形式作為第二年度財政分配與部門預算的重要依據，并在此基礎上建立一整套有關財政支出績效的激勵機制與約束機制。具體地說，對于績效考評優良的部門或項目，在安排下年度的財政分配和部門預算時給予優先考慮；對于績效較差的，除了通報處理外，還要在安排下年度財政預算時予以從儉考慮。這樣做的好處就在于從源頭上控制、約束績效低下的財政支出。其次，在執行預算的中期過程中，可以根據報告查閱、對比資金的使用安排及其績效，進一步了解部門預算的執行情況，及時地、盡早地發現預算資金使用、安排中的問題，該調整的調整，該杜絕的杜絕，盡可能地發現問題解決問題。通過績效評價結果的反饋，財政部門可以及時地發現問題，提出針對財政支出管理的整改措施或意見，促使各級政府部門不斷提高財務管理水平。

總而言之，在實施財政支出績效評價的具體過程中，可以及時發現財政制度的各種問題，通過各類信息資料的匯總，有助于政府相關部門不斷完善財政制度并科學合理安排各項財政規章制度，進一步提高公共財政制度的可行性。正是在這個意義上，財政支出績效評價工作事關政府部門社會公共管理的各個方面，財政部門應制定一套行之有效、科學合理的法律規章制度對財政支出績效評價加以規范化，有效地保障績效評價工作的順利開展。

[1]《高級會計實務科目考試大綱》（2011年）經濟科學出版社

[2]超學群.關于財政支出績效評價和管理制度的思考，現代經濟探討，2010年第12期

[3]陳文瓊.完善我國財政支出績效評價的對策建議，海南金融，2007年第03期

[4]楊 平.對我國財政支出績效評價的探析—以廣東省財政支出績效評價實踐為例，“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2007年年會論文集

[5]以績效為核心 建立競爭擇優的財政專項資金分配機制，中國財政，2009（21）

[6]推進財政支出績效評價工作課題研究報告，安徽省財政廳，2010-11-25