基層事業單位預算編制的幾點建議

四川省地震局 王協君

部門預算是近年來我國財政改革的重要內容之一，其程序可以概括為“二上二下”，采用的是從基層預算單位開始編制、由下而上的匯總方式，基層事業單位即成為部門預算的起點，對部門預算的真實性、準確性等具有關鍵作用，但目前許多基層事業單位在預算編制中仍存在不少問題，對部門預算改革的進一步深化造成一定阻礙。

一、目前基層事業單位預算編制工作中存在的主要問題

(一)只重視預算控制數，不重視預算編制

作為基層事業單位，組織收入能力有限，對財政的資金支持十分依賴，致使有些單位對預算的理解不是從綜合的整體的收支計劃出發，而是僅僅局限于本年度財政給多少錢，只關心收入指標的增減，對如何合理安排各項支出不夠重視，導致預算編制不細致、準確度不高，進而影響預算執行情況。

(二)收支預算不完整

有的基層事業單位除了中央財政撥款和單位自行組織的其他收入外，也在地方財政爭取到一些資金支持，但由于地方財政編制預算的時間可能與上級部門要求編制預算的時間不一致，以及擔心反映全部收入會影響中央財政投入的心理，并未將全部收支納入統一預算中，違背了部門預算完整性的編制原則，不利于統籌資金安排，且導致預決算口徑不一致，難以分析預決算收支差異的真正原因。

(三)不同經費互相擠占

由于中央財政對人員經費并不是百分之百支持，而是視部門自行組織收入的程度留有一定缺口，需要各部門將缺口根據實際情況分散至其基層單位自行彌補。當基層事業單位對預算編制的完整性、科學性不夠重視，統籌安排資金能力較差時，就會出現各種資金來源的支出中，人員經費擠占公用經費，甚至擠占項目經費的情況，對掌握人員經費真正需求、項目支出績效考評等都造成不利影響。

(四)基本支出預算準確度不高

基層事業單位在基本支出預算編制時往往采取簡單的歷史基數法，即按上年實際支出數來推算下年支出預算數。這種方法雖然簡便，卻難以反映真正的實際需求，可能導致編制的預算不易執行。長期依賴這種方法編制的基本支出預算不僅準確度不高，也難以積累有效的預算基礎數據，無法對以后年度的預算編制提供有用的經驗數據，同時，也不利于發掘年度間基本支出預算執行差異的真正原因。另外，對于需要將上級部門下達的預算指標進一步分解下達至下級單位的中間級次預算單位，這種歷史基數法也是不可靠的，往往不能真正滿足下級單位的支出需求。

(五)項目支出預算前期工作不充分

財政和中央部門對部門預算中的項目支出預算實行項目庫管理制度，分設有財政部項目庫和中央部門項目庫。基層事業單位在日常工作中容易忽視項目庫的作用，往往到了上級部門布置預算編制工作時才開始思考需要申報的項目，導致項目前期準備工作倉促，可能遺漏重要項目，影響單位長期事業發展。

二、如何改進基層事業單位預算編制工作

(一)革新預算理念，發揮基層單位“起點”作用

樹立預算是單位管理重要手段的觀念，摒棄將預算工作視為向財政要錢的片面理解。認真做好部門預算工作，遵循預算編制性、真實性、完整性、科學性、穩妥性、重點性、透明性、績效性等基本原則，并將預算編制和執行滲透到單位工作的各個環節，是合理安排單位收支、謀求單位科學發展的有效方式。基層單位發揮好起點作用，有利于提高整個部門預算的準確性、完整性，有利于財政資金更好地發揮效益。

(二)做好預算編制準備工作，力求收支預算完整、合理

預算編制準備工作包括全面了解預算年度收入規模和支出需求兩個方面。每年上級部門布置預算編制工作之前即對預算年度可能實現的收入規模作全面摸底，注意與地方財政部門作好溝通，盡量協調上級主管部門與地方財政部門的預算編制時間，即使時間上無法統一，也應事先溝通可能獲得的地方財政資金數額。在把握收入規模后，將各類收入按實現時間、確定實現的程度進行排序，在此基礎上合理安排支出。除收入外，支出需求也應提前測算，結合收入摸底情況，本著“一要吃飯，二要建設”的方針，區分剛性基本支出需求與彈性項目支出需求，量入為出，統籌安排，將確定的收入優先安排維持單位正常運轉所必需的基本支出，仍有余力再按重要性原則逐一安排其他支出需求。事先全盤規劃，盡量避免人員經費擠占公用經費甚至項目經費的支出混用情況，如全盤統籌后人員經費仍有缺口，則應及時向上級部門反映，提請考慮是否需要調整本單位的預算分配定額，協調解決缺口。

(三)建立單位定額測算體系，了解基本支出真實需求

在財政部《中央本級基本支出預算管理辦法》中明確了中央部門基本支出預算編制的原則之一是定額管理，在以定額管理為主的基礎上還要結合部門資產占狀況，通過建立實物費用定額標準，實現資產管理與定額管理相結合。自2004年財政部選擇部分單位進行實物費用定額試點工作，試點范圍從最初的5個中央部門擴大調整至2011年的23個，試點方案也不斷完善細化，取得了初步成效。雖然財政部提出的定額管理是針對中央本級，且此處的定額是預算分配定額，指財政部根據中央部門機構正常運轉和日常工作任務的合理需要，結合財力的可能，對基本支出的各項內容所規定的指標額度，是財政用于公開、透明、規范地分配預算的標準體系，似乎與基層事業單位似乎關系不大。但實際上，定額預算是科學編制基本支出預算的有效方法。它可以幫助單位了解各項費用的實際需求和探尋導致年度間支出變化的真正原因，避免簡單采用歷史基數法帶來的預算編制不準確及預算不易執行等種種弊端。同時，對于需要將上級部門下達的預算指標進一步分解下達至下級單位的中間級次預算單位，了解財政及上級部門下達預算的定額標準、制定本單位分配預算的定額標準也是編制基本支出預算的重要方法。因此，作為預算管理的有效方法，基層事業單位完全可以通過有效運用定額管理提高預算編制質量和資金使用效益。通過建立單位自身的定額測算體系，更真實地了解基本支出實際需求，提高預算編制的準確性，并為有限資金的統籌安排和有效使用奠定了基礎。

(四)建立單位項目庫，提高項目支出預算質量。

財政部在《中央本級項目支出預算管理辦法》中以專門章節對項目庫管理作出了詳細規定。項目庫是對項目進行規范化、程序化管理的數據庫系統，分為中央部門項目庫和財政部項目庫。基層事業單位一般在年度預算開始編制前即向上級部門上報項目申報書，經上級部門層層篩選后進入部門項目庫并向財政部申報，經財政部篩選排序后進入財政部項目庫，在財政部項目庫中按輕重緩急排序，滾動安排。這一方法和程序也值得基層事業單位借薦，雖然基層單位事務單一，項目相對較少，出于簡化程序的考慮，基層單位可能不愿采取項目庫的方式，而是采用部門提議、單位領導合議等快捷的程序。事實上，基本支出保民生、項目支出促發展，項目支出是單位事業發展在預算層面的實現方式，基層單位想要長遠、穩定、科學地發展就應對單位的發展方向作前瞻性的規劃，建立并管理好項目庫是作好長遠規劃的一部分。基層事業單位也應建立項目庫的管理程序，明確項目的內部申報、審核、排序、清理，自籌資金實施或向上級部門上報，以及落實預算后具體實施、項目完成后驗收總結等各環節明細流程，使單位發展規劃落實到每一個明確的項目上，促進單位有序發展。

三、結束語

預算是管理的重要手段，預算編制是預算的首要環節，基層事業單位不應僅為預算工作而編制預算，而應結合單位管理需要將預算編制融入管理，真正發揮預算提高管理水平的作用，促進單位事業不斷發展。

[1]財政部預算司.中央部門預算編制指南（2012年）[M].北京:中國財政經濟出版社,2011.