湖南省耕地保護(hù)政策的績效研究

袁露影，朱紅梅，黃 河，陳 云，趙煜明，羅 寅

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長沙 410128）

2000年至2010年期間，湖南省耕地面積共減少13.092×104hm2，年均減少1.309 2×104hm2。湖南省雖然實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，貫徹耕地保護(hù)措施，但是耕地保護(hù)的效果并不明顯。這一方面是由于湖南省耕地保護(hù)政策執(zhí)行不力、耕地保護(hù)政策評價體系存在缺陷；另一方面是由于各地方政府對耕地保護(hù)制度完成情況的考察，偏重于耕地保護(hù)目標(biāo)的完成。國內(nèi)學(xué)者大多從耕地保護(hù)政策對耕地資源數(shù)量或質(zhì)量所引起的變化來探討耕地保護(hù)的績效，較少關(guān)注各地方政府耕地保護(hù)行為的經(jīng)濟(jì)性和效率性等方面的績效內(nèi)容[1-3]。理論界關(guān)于耕地保護(hù)的研究廣見于各種學(xué)術(shù)論文中，這些研究既充分肯定了耕地保護(hù)政策的積極意義[4]，又對耕地保護(hù)政策績效進(jìn)行了有意義的評價和探討[5-6]。

湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有明顯的地域特點(diǎn)，東部和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異顯著。經(jīng)濟(jì)總體格局是：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)是以省會長沙為中心的東部地區(qū)，如：長株潭地區(qū)；經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)位于東南部及湘北洞庭湖區(qū)，如：常德、衡陽、郴州等；經(jīng)濟(jì)初等發(fā)達(dá)地區(qū)呈環(huán)帶狀包圍經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如：永州、益陽等；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)分布在西部地區(qū)，如：懷化、張家界、湘西自治州等。筆者通過構(gòu)建評價指標(biāo)體系，利用主成分分析法構(gòu)建評價函數(shù)，計算出湖南省14 個地級市（州）的耕地保護(hù)政策績效的效用值，以期為提高湖南省耕地保護(hù)績效水平提供一定的理論和政策參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究方法

采用主成分分析法對湖南省耕地保護(hù)政策績效進(jìn)行分析。主成分分析法（Principal Componets Analysis，PCA）由英國心理學(xué)家和統(tǒng)計學(xué)家斯皮爾曼于1904年發(fā)明。它是一種數(shù)學(xué)變換的方法, 它把給定的一組相關(guān)變量通過線性變換轉(zhuǎn)成另一組不相關(guān)的變量，這些新的變量按照方差依次遞減的順序排列。

1.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于《湖南省統(tǒng)計年鑒》（2007～2011）、湖南省各市州的《統(tǒng)計年鑒》（2007～2011）、《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》（2006～2010）和《土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）》。

2 耕地保護(hù)政策績效評價

2.1 指標(biāo)體系的構(gòu)建

根據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的綜合性原則、可操作性原則、有效性原則、可比性原則和動態(tài)性原則，構(gòu)建湖南省耕地保護(hù)政策績效評價的指標(biāo)體系（表1）。

表1 湖南省耕地保護(hù)政策績效研究的評價指標(biāo)

2.2 運(yùn)用SPSS 軟件的主成分分析法進(jìn)行評價

2.2.1 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化 將評價指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)化為政府各項(xiàng)指標(biāo)在某一時期內(nèi)，相對于指標(biāo)平均值的變化量。公式為：

（1）Xi為正向指標(biāo)時,

（2）Xi為逆向指標(biāo)時,

式中，Xi為第i 項(xiàng)指標(biāo)的值，為第i 項(xiàng)指標(biāo)2006～2010年的平均值，Ii為第i 項(xiàng)指標(biāo)的變化值。

2.2.2 進(jìn)行主成分分析 打開SPSS18.0 軟件，依次進(jìn)入Analyze-Data-Reduction-Factor，把需要分析的變量送入變量（Variables）框，并在對話框中相應(yīng)選擇“主成分分析”、“提取三個主成分”、“最大方差旋轉(zhuǎn)法”、“把主成分保存到數(shù)據(jù)文件當(dāng)中”、“用平均數(shù)代替缺失值”、“因子負(fù)荷從大到小排列”等。

2.2.3 因子命名 表2 中給出了15 個評價指標(biāo)的旋轉(zhuǎn)成分矩陣（以長沙市為例），從表2 中可以看出，在第一主成分上因子負(fù)荷較大的指標(biāo)是外部性和投入二類指標(biāo)，因而可將第一主成分命名為投入和外部性主成分，同理可將第二和第三主成分分別命名為執(zhí)行主成分和產(chǎn)出主成分。

表2 旋轉(zhuǎn)成分矩陣

2.3 構(gòu)造耕地保護(hù)政策績效綜合評價函數(shù)

依次進(jìn)入SPSS 18.0 軟件中的Transform-Computer，以三個主成分的方差貢獻(xiàn)率為權(quán)重系數(shù)，構(gòu)造耕地保護(hù)政策績效綜合評價函數(shù)：F=aF1+bF2+cF3，式中a、b、c 分別代表三個主成分的方差貢獻(xiàn)率。

2.4 計算標(biāo)準(zhǔn)化分?jǐn)?shù)及效用值

根據(jù)綜合評價函數(shù)，計算參與評價的耕地保護(hù)政策績效綜合得分的標(biāo)準(zhǔn)化分?jǐn)?shù)（表3）。采用效用值表征各政府耕地保護(hù)政策績效的高低，并規(guī)定效用值的取值范圍為0～100，績效最高的效用值為100，最低的效用值為0。Vi表示第i 個政府績效的綜合得分，Vimin 表示政府績效得分的最小值，Vimax 表示政府績效綜合得分的最大值，則第i 個政府績效的效用值Yi可以表示為[7]：

由以上公式計算出各政府的效用值，得出2006～2010年間婁底市耕地保護(hù)政策的平均效用值最高，株洲市最低。具體計算結(jié)果見表3。

3 結(jié) 論

從表3 中可知，湖南省的耕地保護(hù)政策實(shí)施情況不容樂觀，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地保護(hù)政策實(shí)施較差，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)反而實(shí)施較好。這主要是由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異又將影響到各政府對耕地保護(hù)工作的重視情況。對發(fā)達(dá)地區(qū)來說，同等面積的土地用于農(nóng)業(yè)所得的收入，比用于工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等所得的收入少很多，這就導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)的政府忽視對耕地的保護(hù)；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)卣畡荼丶哟髮Ω乇Ｗo(hù)的投入。

表3 湖南省市（州）級政府耕地保護(hù)政策績效評價分值

就政府而言，大多數(shù)政府的耕地保護(hù)工作績效在提高，這反映在績效評價效用值上，2009～2010時段比2006～2008 時段高。一方面是由于湖南省政府加大了耕地保護(hù)和土地管理的力度，制定了一些能促進(jìn)地方政府加強(qiáng)耕地保護(hù)職責(zé)的激勵措施；另一方面是因?yàn)楦鞯胤秸旧砑訌?qiáng)了耕地保護(hù)的工作，加大了對耕地保護(hù)的人力、物力和財力的投入。就各政府間而言，效用值較高的幾乎都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或較發(fā)達(dá)地區(qū)，如：湘西自治州、懷化、邵陽等；而效用值較低的大多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如：株洲、長沙等；居中的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中等水平的城市。

4 加強(qiáng)湖南省耕地保護(hù)的建議

4.1 法律方面

制定專門的耕地保護(hù)法律法規(guī)體系，對耕地保護(hù)做出系統(tǒng)的規(guī)定，建立行之有效的耕地保護(hù)實(shí)施運(yùn)作體系，強(qiáng)化建設(shè)地方性耕地保護(hù)法律法規(guī)。省、市級地方政府也應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，制定地方性法規(guī)，如地方實(shí)施條例或辦法等，把耕地保護(hù)工作納入法治化軌道。只有以法律、法規(guī)的形式把對地方政府耕地保護(hù)績效的審計確定下來才具有權(quán)威性。同時制定出有關(guān)耕地保護(hù)績效評價的準(zhǔn)則、評價的質(zhì)量控制辦法、績效評價結(jié)果公告辦法等規(guī)則，確保對地方政府耕地保護(hù)的績效審計有必要的法律保障。

4.2 經(jīng)濟(jì)方面

第一，進(jìn)行財政稅制改革。逐步轉(zhuǎn)變地方政府以土地收入作為重要收入來源的現(xiàn)狀，建立事權(quán)與財權(quán)相匹配的財政體制。通過稅制改革，地方政府財權(quán)與事權(quán)相符，這樣地方政府才不會出現(xiàn)依靠“賣地”收入作為財政資金補(bǔ)充的局面。第二，提高耕地占用成本。完善土地稅收體系，提高土地占用稅，提高土地安置補(bǔ)償費(fèi)和耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)交納標(biāo)準(zhǔn)和交納的范圍。第三，調(diào)整中央和地方之間的土地收益，進(jìn)行合理分配，能夠改變目前耕地占用的全部收益歸地方政府所有的狀況。耕地農(nóng)轉(zhuǎn)非的收益，在扣除對農(nóng)民和原集體所有的各項(xiàng)補(bǔ)償及有關(guān)費(fèi)用后，全部上繳中央財政，以遏制市縣政府在利益驅(qū)動下占用耕地和出讓土地的現(xiàn)象[8]。第四，加大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投入。不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。加大對種糧農(nóng)民的財政補(bǔ)貼，完善補(bǔ)貼方式，提高農(nóng)民保護(hù)耕地和種地的積極性，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，保障糧食安全。

4.3 行政方面

第一，建立長效保護(hù)機(jī)制，完善基本農(nóng)田保護(hù)制度。加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理，完善耕地補(bǔ)償制度，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡工作，健全土地利用和分配機(jī)制，建立完善的耕地保護(hù)和土地管理制度。同時，要建立合理的監(jiān)督檢查制度，定期檢查，切實(shí)落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)政策。第二，加強(qiáng)土地開發(fā)復(fù)墾，增加耕地有效面積。根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋睾髠滟Y源特點(diǎn)，制定合適的土地開發(fā)整理復(fù)墾規(guī)劃。第三，實(shí)行干部考核制改革。逐步減弱GDP 和招商引資指標(biāo)在考核體系中的比重，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制和追究制，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀。第四，加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。加大耕地執(zhí)法監(jiān)察力度和耕地動態(tài)監(jiān)測，嚴(yán)肅查處土地違法行為，尤其是亂占和濫用耕地的違法行為。

4.4 科技方面

第一，運(yùn)用3S 技術(shù)，對耕地進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。3S技術(shù)能全面、準(zhǔn)確、及時地掌握耕地的分布、質(zhì)量和數(shù)量等各種信息，動態(tài)地體現(xiàn)耕地質(zhì)與量的變化情況，為耕地保護(hù)提供數(shù)據(jù)和決策支持。第二，建立全國耕地資源數(shù)據(jù)庫，使中央和地方政府能夠方便快捷的獲取所需數(shù)據(jù)，適時對耕地保護(hù)工作進(jìn)行評價。第三，提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。技術(shù)進(jìn)步對提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與其他土地利用的綜合協(xié)調(diào)具有重要作用。大力推進(jìn)土地開發(fā)和復(fù)墾技術(shù)、集約型土地利用技術(shù)等相關(guān)技術(shù)，對緩解用地矛盾有決定性作用。推廣應(yīng)用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與耕地災(zāi)害防治技術(shù)，達(dá)到提高耕地生產(chǎn)力和保護(hù)耕地的目的。

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[5]張效軍，歐名豪，李景剛.我國耕地保護(hù)制度變遷及其績效分析[J].社會科學(xué)，2007，（8）：13-20.

[6]朱紅波.我國耕地保護(hù)政策運(yùn)行效果與效率分析[J].地理與地理信息科學(xué)，2007，（6）：50-53.

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