淺析國有獨資公司

■陳雪柏

（河北省承德市國資委，承德 067000））

“國有獨資公司”是我國現階段一種特殊的公司形式。在性質上它屬于有限責任公司的范疇，機構設立、生產經營制度、財務會計制度等方面均與有限責任公司的一般規定相同或相近。說它特殊，是指它具有鮮明的特征區別于一般的有限責任公司。2006年1月1日頒行的《中華人民共和國公司法》有專門章節就其特殊性做了特別規定。如第六十六條規定：“國有獨資公司章程由國有資產監督管理機構制定，或者由董事會制訂報國有資產監督管理機構批準”。 第六十七條規定：“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權 ”等等。這些特殊性使得“國有獨資公司”在我國經濟生活中具有特殊地位和重要作用，需要我們正確理解，準確把握。

1 “國有獨資公司”及相關概念的解析

由于對“國有獨資公司”概念的理解不同，認識不一，我們經常會為認定一個企業是不是“國有獨資公司”而產生一些歧義，這直接關系到國有資產監管工作的規范與否。筆者認為必須弄清以下幾個相關概念，才能對“國有獨資公司”有一個清晰的認識，形成共識。

1.1 對“國有獨資公司”概念的理解

《公司法》第六十五條對“國有獨資公司”的表述為：“本法所稱國有獨資公司，是指國家單獨出資、由國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的有限責任公司?！边@一表述非常清晰地揭示出了“國有獨資公司”的特點及與其他一般有限責任公司的區別。首先，“國家單獨出資”這一條件設定，明確了其出資人的排他性和單一的指向性：“國有獨資公司”的出資人必須且只能是國家，也就是代表國家的國務院和各級地方人民政府，而且出資人只能是一個。這也就排除了政府職能部門和事業單位等法人單位作為出資人的可能性。其次，“由國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的有限責任公司”這一條件設定，明確指定了對國有獨資公司履行出資人職責的監督管理部門只能是國務院國資委和各地方人民政府國資委，這就使得國有獨資公司與其他的有限責任公司明顯地區別開來。

1.2 “國家出資企業”和”國有獨資公司”兩個概念的區別

2009年5月1日頒行的《中華人民共和國企業國有資產法》第一章第五條，對國家出資企業的概念進行了定義：“本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。”這個定義為我們清晰地揭示了兩者的關系：既“國家出資企業”是相對廣義的概念，它包括了國有獨資公司。而“國有獨資公司”是相對狹義的概念，它只是國家出資企業其中之一。同時，《國資法》這一表述也為國家出資企業分出了層面，既“國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司”是一個層面，強調的是“國家出資”，是從出資人的角度來說明股權歸屬關系。通俗的講就是明確了出資人是誰。而“國有資本控股、參股的公司”是另一個層面，強調的是“國有資本”，是從資本性質的角度來說明股權成分的。通俗的講就是明確了所出資的屬性。

1.3 “履行出資人職責的機構”與“國有資產監督管理機構”兩個概念的區別

在《國資法》第二章第十一條中，對履行出資人職責的機構做了如下表述：“國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。代表本級人民政府履行出資人職責的機構、部門，以下統稱履行出資人職責的機構?！鄙鲜鑫淖置鞔_揭示出了兩個概念的區別。首先，這是兩個不同的概念，他們既有區別又緊密聯系?！奥男谐鲑Y人職責的機構”是一個相對廣泛的概念，它包含“國有資產監督管理機構”以及政府其他部門、機構。其次，“國有資產監督管理機構”是有明確指向性的，它是有別于政府其他部門、機構的。也就是說，政府的很多部門在得到政府的授權后都可以成為履行出資人職責的機構。而國有資產監督管理機構是唯一的。

2 對幾種容易混淆的概念的探討

《國資法》第一章第五條中，把國家出資企業分為四種。其中國有獨資企業、國有資本參股公司與國有獨資公司區別較大不容易出現混淆，只有“國有資本控股公司”的概念容易出現混淆。為便于比較分析，這里把國有資本控股公司分為四種情況：

第一種，國有資本100%控股且出資人只有一個；

第二種，國有資本100%控股但出資人有多個；

第三種，國有資本絕對控股；

第四種，國有資本相對控股。

可以看出，上述四種情況只有第一種情況容易與國有獨資公司混淆。國有資本100%控股且出資人只有一個的公司是不是國有獨資公司？答案是否定的。因為依據《公司法》，只有一級政府出資，且授權本級國資委履行出資人職責的公司才能成為國有獨資公司，其他的都只能是國有資本控股公司。下面舉例分析說明。

例1：某市政府出資5000萬元成立了“××國有資產運營公司”，同時政府授權該市國資委履行出資人職責，那么這個公司就是國有獨資公司。假設該公司單獨出資成立了一個子公司，這個子公司雖然也是國有資本100%控股且出資人只有一個，但不能稱為國有獨資公司。因為該子公司的出資人是企業法人而非一級政府，出資屬性為國有法人單獨出資而非國家單獨出資。

例2：某市政府某局獨自出資成立了一個公司，也符合國有資本100%控股且出資人只有一個的條件，但也不能稱其為國有獨資公司。因為，第一，某局是一個職能部門，而不是一級政府，所以其出資只能算是單位法人單獨出資而不是國家單獨出資。第二，某局作為一個獨立的法人單位出資人，依據《公司法》相關規定自然履行其出資人職責，并不需要經政府授權。

例3：某市政府單獨出資成立了一個公司，同時政府授權某局履行出資人職責，這個公司也符合國有資本100%控股且出資人只有一個的條件，尤其是這個公司也是政府授權本級政府某部門履行出資人職責的公司，那么這個公司是“國有獨資公司”嗎？這種情況是最具爭議的。筆者管見，該公司依然不能稱為國有獨資公司。按照《公司法》的定義，該公司雖是國家單獨出資，但其履行出資人職責的是“履行出資人職責的機構”而非“國有資產監督管理機構”。

由此結論，國有獨資公司一定是國有資本100%控股且出資人只有一個的公司，但不是所有國有資本100%控股且出資人只有一個的公司都是國有獨資公司。

3 正確區分公司概念具有重大的現實意義

在國有資產日常監管工作中，對待國有獨資公司與一般有限責任公司監管的力度和監管手段是有很大不同的?！豆痉ā返诙碌谒男」潓ｉT闡述了相關問題，標題就是“國有獨資公司的特別規定”。因此，明晰國有獨資公司概念對規范國有資產監督管理具有十分重要的現實指導意義。

一是可使國資監管重點突出。以承德市為例：全市錄入國有資產產權登記系統的企業中，有很大一部分是政府各部門出資成立或者是由直屬事業單位、政府管理的社會團體出資成立的，它們都是國有資本100%控股且出資人只有一個的公司，這些公司中一部分由原來國有工業企業改制而來，一部分是由事業單位改制而來，一部分新成立的，還有一部分是國有獨資企業或國有獨資公司出資成立的全資子公司。如果我們不能正確區分，就會產生監督管理上的主次不分，監管混亂的情況。因為按照《公司法》第六十七條規定：國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券，必須由國有資產監督管理機構決定。其中，重要的國有獨資公司合并、分立、解散、申請破產的，應當由國有資產監督管理機構審核后，報本級人民政府批準。假設我們將這些企業都視為國有獨資公司，國資委將要對眾多的企業行使股東會的職權，將不堪重負。

二是可有效避免監管范圍不規范。按照《公司法》的相關規定，國有獨資企業、國有獨資公司都可以單獨出資成立子公司。如果這些子公司也算是國有獨資公司的話，國資委也要按照《公司法》第六十七條規定對這些企業行使股東會職權，也對公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券進行決定，那樣的話置這些公司的母公司于何地？顯然，這樣做就是越位管理了。再有，好些企業是職能部門或事業單位在多年前出資十幾萬，甚至是幾萬元注冊成立的小公司，有的就是一個小賣部。如果把這樣的公司也按照國有獨資公司進行監管，這顯然是不可能的，也是錯位的。

三是可有效避免登記管理混亂。在登記審核管理上，對待國有獨資公司和一般有限責任公司所要求提交的材料是有很大差異的?！豆痉ā返诹鶙l規定：“國有獨資公司章程由國有資產監督管理機構制定，或者由董事會制訂報國有資產監督管理機構批準?！倍渌话愕挠邢挢熑喂揪筒恍枰@種報批過程。如果相關的公司都按國有獨資公司處理，國資委將包攬幾乎所有新成立的此類公司的章程的制定或報批審核，這無疑增加了國資委和企業的困難。而且，這類公司在工商登記中一般都被分類為一人有限責任公司（法人獨資），公司章程的內容與國有獨資公司有很大區別。如果在國資委登記時提交按國有獨資公司的規定內容起草的章程，而在辦工商注冊登記時又必須是按一人有限責任公司規定內容來起草章程，會讓企業無所適從。

四是可有效避免日常監管流于形式?！豆痉ā返诹藯l和第七十一條對國有獨資公司董事會、監事會的構成比例、職權、人數等做了明確規定，并都規定了國有獨資公司的董事會、監事會成員必須由國資委委派?？梢栽囅?，如果眾多國有資本100%控股且出資人只有一個的公司都按此管理，先不說國資委有沒有那么多的工作人員可以委派，國資委又有多少精力來認定這些董事、監事的資質？可想而知，最終這些董事、監事的選派都會流于形式。

4 加強對國有獨資公司監管的幾點想法

一是確立“國有獨資公司”這一獨特概念。要充分認識到國有獨資公司的特殊性，在工商注冊登記系統中確立“國有獨資公司”這一特定公司形式，并在工商營業執照上予以明確標示，從而與其他國有企業明確地區分開來。

二是要提高國有獨資公司的準入門檻。目前我國的國有獨資公司大多是由以前的大型國企改制而成的。從某個方面說國有獨資公司就是公司化了的大型國企，在我國經濟建設中有著無可替代的地位。尤其是在地方經濟發展建設中，國有獨資公司的建設和發展關系到一級政府對本區域經濟發展的掌控力度，因此需提高準入門檻。只有達到某種硬性指標才能稱其為國有獨資公司。比如在資本規模上要有下限，一般來說注冊資本或實收資本應不少于10000萬元或更高，具體可視當地情況而定。只有這樣，國有獨資公司才能避免先天不足。

三是要以點帶面推進國有資產的健康發展。地方國資委應以強化國有獨資公司監管為抓手，提綱挈領全面推進國資建設。如可因地制宜整合本地優勢組建大的實業公司，加強監管力度，使其成為政府最直接的“調控力”，把政府的意志直接體現在這些公司生產和經營決策中，從而達到最有效、最直接的調控目標。如果地方政府能培養一批這樣的大公司、大企業，就會在本地經濟建設中擁有無可置疑的發言權和控制力，就能真真正正地起到主導作用，同時為地方財政提供支持?！?/p>