基于流程優化的政府危機管理研究

宋佳蔓

（長春工業大學 政治與行政學院，吉林 長春 130012）

公共危機是指“對一個社會系統的基本價值、行為準則、社會秩序等產生嚴重威脅，需要由以政府為核心的公共管理系統做出決策來加以解決的單一事件。”[1]5公共危機一般表現為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件、政治事件以及經濟危機等形式。從2003年SARS事件開始，我國政府逐漸建立起了一套危機管理程序。然而在一些危機事件的應對中，我國政府暴露出對危機缺乏足夠預警和處置不當等問題，這主要是因為政府的危機管理流程缺乏規范性和科學性。因此，在今后的危機管理中，必須認真研究公共危機發生和演變的規律，優化政府危機管理流程，以提高政府危機管理能力和水平。

一、政府危機管理的一般流程

政府危機管理的流程，是指根據危機事件的發生機理和進程，政府所采取的連續性的應對措施的過程。一般來說，危機事件的發生可以劃分為三個主要階段：危機的潛伏階段、危機爆發和持續階段、危機的消解和結束階段，這三個主要階段是危機事件的一個完整的生命周期。與之相對應，政府危機管理的步驟可以概括為三個主要流程：危機潛伏期的評估與預警、危機爆發和持續的應對與處置、危機消弭和結束階段的恢復與善后。

圖1 政府危機管理的一般流程

（一）危機潛伏階段的評估與預警

危機潛伏期的評估與預警，在危機事件發生前，通過常態化的管理對危機的風險、產生進行評估，及時發現危機苗頭、降低危機發生的概率。同時，為應對可能發生的危機準備必需的人力、物力和財力，包括機構的建設、人員的培訓、預案的制定等等。這是危機管理的初始階段，也是危機管理后續環節的基礎。

（二）危機爆發和持續階段的應對與處置

危機爆發和持續階段的應對與處置，是危機事件發生后，政府針對危機的爆發、持續和緩解而采取的確認危機、隔離危機、處理和消除危機的管理手段，這個階段主要是調動各種資源、運用各種手段遏制危機的擴散、減少危機的危害、逐漸消除危機的過程，這是政府危機管理的主體過程。

（三）危機消弭和結束階段的恢復與善后

危機消弭和結束階段的恢復與善后，是指當危機得到了有效的控制和解決，危機逐漸消除后，政府要采取一系列措施，分析危機的影響、總結危機管理的經驗和教訓、制定恢復或重建計劃，是化“危”為“機”的過程。“危機的出現所產生的社會經濟影響和政治的壓力往往會轉化為變革的推動力和催化劑。”[2]政府在這一環節中，可以消除公眾的誤解、取得公眾的信任和支持，不斷完善危機管理程序，避免重蹈覆轍。

二、當前我國政府危機管理流程存在的主要問題

（一）危機潛伏期缺乏有效的風險評估和科學預警

在危機潛伏期的危機管理重點是對危機風險的識別和預警。在現有的危機管理流程中，各部門缺乏協調，職能不明確，不能及時地發現危機的風險隱患[3]，造成風險預警流于形式。這一問題在公共危機易發多發的自然災害、生產和交通安全等領域表現尤為突出。以2012年7月B市應對暴雨災害為例，在危機事件發生前，氣象、交通、城市管理、公共安全等相關部門沒有采取足夠的預警措施，導致后來出現了重大的人員傷亡和公共設施的損毀，政府部門在及時處置、奮力救援的同時，也備受批評和指責。比較而言，C市在應對臺風引起的大暴雨過程中，提前一天向社會發布預警信息，對暴雨可能帶來的危害做了充分評估，交通、公安、電力等相關部門各負其責、嚴陣以待，雖然出現了一些公共設施的損毀，但沒有造成人員傷亡和其他嚴重危害，政府的處置過程得到了公眾和媒體的認同，這充分說明了危機風險評估和預警對危機管理的重要性。

（二）危機爆發和持續階段缺乏科學的應對與處置

在危機爆發后，“危機事件會經歷一個持續的過程，這一階段的危機管理重要的是對危機的確認、隔離、處理和消除。”[1]24由于我國政府管理體制存在政府權力部門化、部門權力利益化的缺陷，導致危機的確認過程需要層層上報，從而產生了體制上的拖延和遠程指揮，導致對危機的確認、隔離和處理具有明顯的滯后性。同時，危機發生后，有些政府缺乏必要的信息披露甚至“封鎖消息”、各部門間信息溝通、公眾表達渠道不暢，造成不良社會影響，加重危機的消極影響。仍以B市暴雨災害為例，在遇難人數的統計上，政府沒有及時披露信息，導致了網絡上公眾的質疑和猜測，加劇了危機的負面影響，直至后來政府公布遇難者名單才得到緩解。這說明危機一旦爆發后，會出現一系列的連鎖反應，如果政府沒有規范化的危機管理流程，就會延誤危機處置的時機，影響危機管理的實效。

（三）危機消弭和結束階段缺乏系統而持續的恢復重建計劃和有效的問責機制

在危機消弭和結束階段，危機管理的重點工作是消除危機帶來的危害，逐步恢復秩序、重建物質基礎。我國政府在應對了SRAS和汶川地震等重大危機之后，恢復和重建的管理流程和機制日益完善，但也存在諸多問題，其中最突出的就是缺乏系統而持續的計劃。同時，政府的有關問責機制不能有效實行，對資金、物資的使用缺乏有效的審計和監督。比如，香港援建四川綿陽地震災區的學校被當地政府拆除，事件被曝光后港方收回資金，當地政府被迫應對此事。這充分說明一些地方政府的危機管理流程不連貫不暢通，在危機恢復與重建階段缺乏有效的監督和問責機制，從而引發新的危機、特別是輿論危機。最后，我國政府化危機為機遇的能力依然不強，從歷次屢禁不止的安全生產事故到頻發的食品藥品安全事件，從突發的輿論熱點到群體性事件，每一次危機的處置都會引發民眾新的抱怨和不滿，這充分說明我國的危機管理應該缺乏對公共危機的科學總結和深刻分析，政府通過危機恢復與善后環節重塑政府形象的能力仍然比較薄弱。

三、我國政府危機管理流程的優化對策

（一）我國政府危機管理流程優化的目標

危機管理流程的優化，主要目標是實現危機管理工作機制和運行模式的重大積極轉變，提高危機管理的效率和水平。在這個優化的過程中，針對危機發展階段的每一個管理環節都要做到標準化、規范化、制度化，做到職能清晰、運行暢通、相互對接，從而實現危機管理工作的程序化、規范化、常態化、制度化。“建立健全以危機管理流程開發和再造為核心的運行機制，有利于實現危機管理工作從經驗式的管理向科學化的管理轉變、從依靠領導臨時指揮協調到制度化指揮協調轉變、從非制度化的粗放式危機管理模式到程序化、規范化的精細化危機管理模式轉變、從單部門分割指揮到綜合指揮協調轉變、從重治標不重治本的管理方式向標本兼治、從源頭解決問題的管理方式轉變。”[4]78

（二）我國政府危機管理流程優化的原則

危機事件具有很強的突發性、不確定性、擴散性和危害性。因此，在進行危機管理流程優化的過程中，要始終強調時效性、科學性和可行性，并以此作為關鍵的績效評價指標，通過采取規范化、程序化、標準化的流程來快速、高效、有序地應對各類危機事件。具體而言，危機管理流程優化必須遵循以下基本原則：

第一，閉合性與系統性原則。危機管理流程是一個包括了危機事件的評估與預警、應急與處置、恢復與善后等多個環節在內的閉合循環系統，它要求在進行危機管理流程設計和優化時必須遵循閉合性和系統性，必須做到危機管理流程從起點到末梢暢通閉合，消除各種斷裂、梗阻、栓塞。

第二，普遍性與穩定性原則。危機事件的種類很多，在設計危機管理流程的過程中要本著“分級不分類”的普遍性原則，根據不同種類的危機事件的共性，設置適用性強的管理措施和管理機制。同時，危機管理流程的設計要具有足夠的穩定性，保證危機管理機制的運行不因為相關負責人和機構的調整而發生變動，確保危機事件發生后能夠及時有效地應對和處置。

第三，規范性與動態性原則。要根據國家《突發事件應對法》、國家總體應急預案和相關法律法規的具體要求，優先開發有助于推動我國危機管理能力和水平提高的工作流程和制度規范，滿足標準清晰、責任明確的基本要求。同時，“在危機管理實際工作中，各種突發緊急情況瞬息萬變，特別是各種新型的非常規突發事件的發生往往超出現有的制度框架規定和組織的應對能力。”[5]因此，優化危機管理流程是一個持續改進的過程，必須遵循動態調整的原則，隨著內部環境和外部環境的變化而不斷進行調整和改進。

第四，實用性和高效性原則。危機管理流程優化要力求簡明實用，保證危機管理機制在實際的危機應對和處置中發揮最大功能。同時，危機管理流程優化也要講求經濟效益和社會效益的有機統一，保持必要的成本和收益平衡，避免資源浪費，在高效的管理中實現對危機事件的應對和處置、恢復與善后。

（三）我國政府危機管理流程優化的路徑

“危機管理流程的優化包括新流程的開發和舊流程的再造兩個方面。”[6]因此，我國政府危機管理流程的優化，就是在傳統危機管理流程的基礎上，根據危機事件發生發展的各個階段以及我國危機管理工作的現實情況和新要求，針對危機管理流程優化的目標，對我國危機管理體制機制進行改造、完善，以達到優化的目的。

第一，對既有的危機管理流程進行選擇性地再造和規范。我國政府現有的各項危機管理流程需要隨著環境的變化進行調整和完善，“要對那些效率、效益不高或在運行中容易出現問題的流程，要進行調整和改造，對那些對危機管理活動非常重要、急需改造的關鍵流程，要進行開發和再造。”[4]82首先，在危機潛伏期的評估和預警環節，要根據不同的危機類別制定有針對性的危機管理計劃，完善機構設置、人員配置、權責分配、資金預算和具體操作程序，建立常規化的危機風險評估和預警機制。其次，在危機發生和持續階段的應對與處置環節中，要提升及時、準確的確認和隔離危機能力。要建立危機確認的指標體系，借鑒國外的經驗，根據數量、范圍、程度等指標對危機風險進行評估和定級，同時規范危機確認的具體程序和方法。要制定隔離危機的基本原則，確保及時性、準確性、預見性。“建立信息的協調、共享和溝通機制，全面、及時、準確的掌握危機管理各個階段的有效信息。”[7]正確處理政府、媒體和公眾的關系，提高政府危機管理工作的透明度、保障公民知情權、避免因危機事件引發的不必要的社會恐慌。最后，在危機消弭和結束后的恢復和善后環節，要建立可持續的危機恢復和重建計劃，“建立一個完善的危機管理績效考核體系，針對危機管理過程和恢復善后環節制定相應的考核指標和標準，并依據這些指標制定問責和懲處機制，將危機管理和問責與激勵機制相結合”[8]。要提升化“危”為“機”的能力，不斷總結危機管理的新經驗、新方法，不斷提升在危機管理中重塑政府形象、建立政府誠信的能力，不斷提升在危機處置中尋求新的發展方向的能力。

第二，實現危機管理流程的標準化和規范化。危機管理流程的優化要有法律和制度的保障，只有建立完善的危機管理法律和制度，才能實現危機管理流程優化的持續性和實效性。我國已經建立起以《突發事件應對法》為核心的危機管理法律體系，這其中包括《國防動員法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國防洪法》、《公共衛生突發事件應急條例》等法律，使危機處理機制納入了法制化的軌道，這些法律也為實現危機管理流程的優化提供了必要的基礎。今后，為了提高政府危機管理的效率，要針對我國公共危機的特點，建立準備充分、反應快捷、高效控制、信息溝通、保障有力的危機管理法律制度。“通過對危機管理各個環節的標準化和規范化處理，使危機管理形成一個自主運行的機制，在日常的管理中能夠主動預警，危機爆發后能夠主動應對和處置，危機結束后能夠主動恢復和善后。”[9]

第三，探索危機管理流程優化的有效方法。危機管理流程的優化要借助于多方面的先進手段，首先，要運用系統論的方法設計危機管理流程中的各個環節，注重結構—功能的優化組合，把各個危機管理機構和組織的職能細化為具體的管理流程和工作流程，明確關鍵性的核心流程和輔助性的支持流程，并建立危機管理流程的標準化模型，使危機管理的各個環節環環相扣。其次，要運用現代信息技術和通訊技術，通過建立危機管理數據庫、危機管理評估和預警平臺、危機資源調配系統等方式，提高應急預案的可數字化、可操作化水平，實現危機管理流程運行的順暢。最后，要運用管理學和運籌學的相關方法，改進危機管理的相關細節，增強危機管理的前瞻性。

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