這起特種設備事故案件該怎樣處理

■文/張 榮

新修改、施行的《特種設備安全監察條例》（以下簡稱《條例》）、《特種設備事故調查和處理規定》（以下簡稱《事故調查和處理規定》）賦予了質監部門特種設備事故的報告、調查和處理的職能。但由于《條例》、《事故調查和處理規定》的相關規定過于籠統，部分內容和程序不夠明確、具體，使特種設備安全監察人員、行政執法人員在執行中遇到諸多疑難問題。筆者結合一起特種設備事故案件，探討特種設備行政處罰案件中遇到的新情況、新問題。

案情簡介

2010年3月5日，A公司一工人在使用電動單梁起重機吊運物料過程中發生物料傾翻，致使一名工人腳踝骨折，造成直接經濟損失6萬元。事故發生后，B區質監局牽頭，會同區有關單位組成事故調查小組，開展事故調查處理工作。3月8日，經事故調查組勘查后認定：該事故發生的直接原因是A公司使用的起重機械在吊運物料過程中發生物料傾翻，致使事故發生。間接原因是起重機械安全管理人員和操作人員未取得特種設備作業證書，擅自操作起重機械，缺乏必要的安全操作技能，導致事故發生。3月10日，B區政府作出批復，責成B區質監局依據職責按調查報告的處理意見處理。3月15日，經B區質監局案件審理委員會討論決定，依據《條例》第88條第（一）項的規定，對A公司作出罰款10萬元的行政處罰；依據《條例》第89條第（一）項規定，對A公司法定代表人林某處上一年年收入30%的罰款計人民幣叁萬元整。

事故引發的問題

一是關于事故定性。

根據《條例》第61條規定：“有下列情形之一的，為一般事故：（一）特種設備事故造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1萬元以上1000萬元以下

直接經濟損失的……”，“死亡、重傷”等人員傷亡、“直接經濟損失”是判定事故性質的關鍵因素，是事故調查的重中之重，應按照《特種設備事故調查處理導則》（TSG Z0006-2009）的相關規定進行認定。其中，“死亡”以醫療機構出具的《死亡醫學證明》、公安部門出具的《死亡證明》作為判定依據。而“重傷”應參照《企業職工傷亡事故分類標準》（GB6441-86），以醫療機構對受傷人員出具的出院證明、公安部門出具的法醫鑒定（重傷）書為準。在事故報告、調查筆錄和法律文書中涉及到對事故人員傷亡的描述時，應注意保持表述的嚴謹性、準確性，不可隨意表述為“重傷”。

直接經濟損失是指因事故造成人身傷亡及善后處理支出的費用和毀壞財產的價值，應參照《企業職工傷亡事故經濟損失》（GB6721-86）辦理。直接經濟損失的統計范圍包括：1.人身傷亡所支出的費用。包括醫療費用(含護理費)、喪葬及撫恤費用、補助及救濟費用和停工工資等；2.善后處理費用。包括處理事故的事務性費用、現場搶救費用、清理現場費用、事故罰款和賠償費用；3.財產損失費用。包括固定資產損失和流動資產損失。具體到本案，本案的直接經濟損失應包括傷者治療腳踝骨折的醫療費用、護理費、停工工資以及事故賠償費用等。因此，在事故認定過程中應注意收集傷者的醫療發票、工資條、賠償費用收據等證明文件作為計算直接經濟損失的重要依據。

二是關于事故報告的批復。

特種設備事故行政處罰案件的處理涉及到兩個具體行政行為，一是作出事故責任認定的批復，二是對責任單位、責任人作出的行政處罰。而在實踐中，“作出事故責任認定的批復”這一具體行政行為往往容易被忽視，主要存在事故報告批復上僅加蓋質監部門的印章或者未加蓋印章、未按期送達事故報告批復、送達報告時，未告知行政復議、行政訴訟權利等問題，容易誘發行政復議、行政訴訟。

（一）批復上的印章

據筆者了解，各地事故調查組在批復上使用的印章各有不同。筆者認為，在批復上加蓋負責組織事故調查的特種設備安全監督管理部門所在地的人民政府的印章較為穩妥。理由為：其一，根據《條例》第67條：“重大事故由國務院特種設備安全監督管理部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。較大事故由省、自治區、直轄市特種設備安全監督管理部門會同有關部門組織事故調查組進行調查。一般事故由設區的市的特種設備安全監督管理部門會同有關部門組織事故調查組進行調查”，各級質監部門只是重大事故、較大事故、一般事故調查的牽頭部門，開展事故調查是以事故調查組的名義進行的，故在事故報告批復上不宜加蓋質監部門的印章。其二，根據《條例》第68條規定：“事故調查報告應當由負責組織事故調查的特種設備安全監督管理部門的所在地的人民政府批復，并報上一級特種設備安全監督管理部門備案”，批復上應加蓋批復單位，即所在地人民政府的印章。其三，在批復上加蓋地方政府的印章符合《行政處罰法》的立法宗旨，既可方便當事人申請行政復議，提起行政訴訟，保護當事人的合法權益，同時也可保障和監督行政機關有效實施行政管理。

（二）送達事故報告批復的期限

根據《事故報告和調查處理規定》第35條規定：“組織事故調查的質量技術監督部門應當在接到批復之日起10日內，將事故調查報告及批復意見主動送有關地方人民政府及其有關部門，送達事故發生單位、責任單位和責任人員，并抄送參加事故調查的有關部門和單位”。執法人員應在接到批復之日起的10日內，及時將事故批復送達事故發生單位、責任單位和責任人員。送達批復時，可參照《產品質量檢查結果告知書》的格式設計《事故批復告知書》，同時配合使用《送達回證》，并由受送達人在《送達回證》上載明收到的日期，簽名或者蓋章。

（三）告知當事人救濟權

事故責任認定是影響行政相對人的權利和義務的一種具體行政行為。執法人員如未告知行政相對人申請復議、提起訴訟的權利，將根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條第一款的規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規定”，延長當事人行政復議、行政訴訟的期限，引發行政敗訴的風險。

法律法規的適用

B區質監局在調查結束后，召開案件審理委員會對本案進行了討論。關于法律法規適用的問題，會上形成了兩種不同的意見。

一種意見認為，應適用《安全生產法》第81條第二款規定，對發生事故單位的主要負責人處以2萬元到20萬元的罰款。理由為：1.《條例》對一般事故定義的起點較低，直接經濟損失1萬元以上就被認定為一般事故，而對于企業是初次發生事故，違法情節輕微，且在事故發生后，積極開展善后處理工作，主動減輕違法行為危害后果，如根據《條例》對發生事故的單位處以10萬元以上20萬元以上的罰款、對發生事故單位的主要負責人處以上一年年收入30%的罰款，與《行政處罰法》第四條：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質以及社會危害程度相當”的規定相悖。2.根據上位法優于下位法的原則，應適用《條例》的上位法《安全生產法》進行處理。

另一種意見認為，應適用《條例》第88條第（一）項、第89條第（一）項分別對發生事故的單位、主要負責人進行處罰。理由為：1.《安全生產法》與《條例》不是上、下位法的關系。根據《安全生產法》第9條第一款規定：“國務院負責安全生產監督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理”, 安全生產監督部門是《安全生產法》的執行部門，而質監部門無權使用。2.根據《安全生產法》第13條規定：“國家實行生產安全事故責任追究制度，依照本法和有關法律、法規的規定，追究生產安全事故責任人員的法律責任”，《安全生產法》調整的是一般的安全生產事故，特種設備事故因其固有特性，不屬于一般安全生產事故，故不屬于《安全生產法》調整的范疇。

筆者認為，應適用《條例》的相關規定對發生特種設備事故的單位、主要負責人進行處罰。

首先，《安全生產法》是上位法，《條例》是下位法。理由為：1.根據《立法法》，全國人大及其常委會制定的法律效力高于國務院制定的行政法規，法律屬于上位法，行政法規則屬于下位法。而《安全生產法》是全國人大常委會制定的法律，是上位法，《條例》是國務院制定的行政法規，是下位法。2.《安全生產法》第9條第二款的規定：“國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理”，該法釋義對國務院有關部門作出了規定：“負有安全生產監督管理職責的有關部門主要有：公安部門，負責對民用爆炸物品、劇毒化學品生產、經營以及消防安全等實施監督管理……；質量技術監督部門、工商行政管理部門等也在各自職責范圍內，負責有關的安全生產監督管理工作”，由此，質監部門是《安全生產法》所指的國務院有關部門之一，可執行《安全生產法》。

其次，既然《安全生產法》與《條例》是上、下位法關系，為何不依照上位法優于下位法的原則，適用《安全生產法》呢？根據《立法法》，針對同一事項或適用對象，不同位階的法規性文件都對其作出規定且是在下位法的規定與上位法的規定不一致時，才能適用上位法優于下位法的適用規則，否則這個規則不能予以適用。《安全生產法》只設定了對發生事故的主要負責人的行政處罰，未設定對發生事故單位的行政處罰，而《條例》對發生特種設備事故的單位作出了處罰的規定。兩個法規性文件作出的規定并未針對同一對象，未產生法律沖突，故本案并不適用上位法優于下位法。因此，在處理發生特種設備事故的單位時，應按照《條例》的相關規定進行處理。此外，筆者認為，《安全生產法》調整的是一般安全生產事故，新修改的《條例》明確規定了對特種設備事故的調整，故對特種設備事故發生單位的主要負責人的行政處罰也應按照《條例》處理。據筆者了解，在《條例》修改前，也就是2009年5月1日前，法律、法規包括《安全生產法》、《條例》未明確定義特種設備事故的性質，也未明確賦予安監部門、質監部門特種設備事故報告、調查、處理的權利。因此，特種設備事故的報告、調查、處理一般由安監、質監兩部門協商解決。以上海為例，上海市質監局與上海市安監局曾于2004年7月1日聯合發布《關于特種設備事故調查處理事項的暫行意見》（滬質技監特〔2004〕323號），對上海地區特種設備“受理調查主體”、“行政處罰的執行”的分工予以了明確。其中，受理調查主體的分工為：1.生產經營單位發生特種設備事故，造成生產經營單位人員傷亡的，由安監部門會同同級質監部門以及其他有關部門組成聯合調查組，開展事故調查工作；2.生產經營單位發生特種設備事故，造成非生產經營單位人員傷亡的，由質監部門會同同級安監部門以及其他有關部門組成聯合調查組，開展事故調查工作；3.生產經營單位發生特種設備事故未造成人員傷亡，以及非生產經營單位發生特種設備事故的，由質監部門組織開展事故調查工作。必要時，同級安監部門可以參與事故調查工作。行政處罰執行的分工為：1.無人員傷亡或造成非生產經營單位人員傷亡的特種設備事故，由質監部門進行行政處罰。2.造成生產經營單位人員傷亡的特種設備事故，由安監部門進行行政處罰。可見，在《條例》未修改、施行之前，特種設備事故的性質、分類、定義均未明確的情況下，將特種設備事故作為一般安全生產事故對待，對事故的責任單位、責任人員按照《安全生產法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定予以處理。

2009年1月，國務院在對《條例》進行修改時，考慮到特種設備事故預防和調查處理的專業性以及與一般生產安全事故的差異，總結了實踐中的成熟做法，根據《生產安全事故報告和調查處理條例》，增設專章規定“特種設備事故的預防和調查處理”：一是根據特種設備事故所造成的人員傷亡、直接經濟損失、中斷運行時間、受事故影響人數等情形，確定了特種設備事故的分類；二是根據特種設備事故的特點，規定應急預案、應急演練和事故分析及評估制度；三是完善事故報告制度；四是根據事故性質的不同明確事故調查主體；五是規定事故調查報告、批復、備案，以及對事故責任單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。因此，在《條例》新修改、施行后，也就是2009年5月1日以后，對特種設備事故的定義、種類、處罰規定的更明確、具體，故適用《條例》更為合法、合理。具體到本案，本案發生的時間是2010年3月，故應適用《條例》。

第三，特種設備事故行政處罰的自由裁量應從嚴掌握。新修改的《條例》加大了對企業違法違規生產、使用特種設備行為和特種設備作業人員無證、違章作業等行為的懲處力度，強化了企業的特種設備安全主體責任意識。而對于違法違規活動造成特種設備事故的行為更應嚴懲，切不可為了便于執行而超出自由裁量權限范圍擅自作出減輕處罰的決定，或者為了降低罰款數額將《安全生產法》作為處罰依據，否則將引發適用法律法規錯誤、自由裁量失當等法律風險。