縣域統籌城鄉發展綜合評價研究:以陜西省華陰市為例

賈百俊，劉科偉，王旭紅，李建偉

(西北大學 城市與環境學院，陜西 西安710069)

統籌城鄉發展是黨的十六大根據我國經濟社會發展的階段特點作出的全局性戰略部署。黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》進一步強調，十二五時期要更加注重統籌兼顧，要把統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌各項建設，作為體現科學發展、全面建設小康社會的重要舉措。全面推進統籌城鄉發展是當前擺在各級政府面前的一項重要工作任務。如何全面把握區域城鄉差距，判斷區域統籌城鄉發展水平和工作進程，因地制宜地及時調整政策舉措，確保到2020年全面建成小康社會，不僅是各級政府重要的工作任務，而且也是關系城鄉百姓福祉的重要內容。

1 統籌城鄉發展量化評價研究述評

統籌城鄉發展涉及城鄉經濟、社會、文化、基礎設施等方方面面，構建統籌城鄉發展評價體系具有明顯的復雜性。目前，關于城鄉統籌發展評價的量化研究多見于國內學者的文獻中。學者們在研究的總體思路上，以省、市、縣為評價區域，構建測評指標體系，量化反映城鄉差距和城鄉關系，用綜合得分來代表“城鄉統籌度”，整體評價城鄉統籌狀況。學者們的研究目前還未形成統一的標準，研究差異可歸結為以下三個方面:

1.1 構建的指標體系不盡相同

漆莉莉(2007)采用經濟發展、社會發展、人民生活質量3個一級指標16個二級指標綜合衡量一個地區的城鄉融合程度;王婷(2008)從經濟結構、社會結構、人口結構、人民生活質量等方面選取8個指標，衡量了浙江城鄉統籌狀況;鄧玲、王彬彬(2008)根據成都市統籌城鄉發展的經驗和成都市溫江區的實際情況，從統籌城鄉經濟發展、統籌城鄉社會事業、統籌城鄉生活品質、城鄉人口資源環境、推進“三個集中”5個方面構建了36個二級指標，李勤等人(2009)從發展導向、市場一體化、經濟生活、社會結構、社會事業發展5個方面構建了9個二級指標來衡量城鄉統籌發展狀況等等。從已有的研究成果來看，學者們在指標的選擇甄別上，特別是二級指標的選擇上差異較大。學者選取指標的不同，一方面反映了不同的學者對統籌城鄉發展的認識差異，同時也有統計數據的可獲取性問題。

1.2 衡量城鄉統籌度的方法不盡相同

衡量城鄉統籌度的方法主要有兩種。一種是采用城鄉比值來衡量城鄉差距，如付海英等(2006)、高珊等(2006)、吳永生等(2007)、王婷(2008)、楊振寧(2008)、陶浪平(2008)等;另一種是采用城鄉統籌指標的現實值和目標值之比來反映當前城鄉融合的程度，如許玉明(2004)、陳鴻彬(2007)、鄧玲、王彬彬(2008)等。李勤、張元紅等人(2009)認為，這兩種方法特點各異，側重點不同，學者們可以根據研究目的和數據可得性進行選擇[1]。主要是因為，第一種方法能更好地反映當前城鄉之間的差距，但這種方法對數據的要求更苛刻，既要有分區域又要有分城鄉的數據。第二種方法主要測評城鄉統籌的現狀和目標之間的差異，不要求所有的指標都有分城鄉的數據，指標選取有更大的自由度。但這種方法須首先確定目標值，從已有的文獻來看，目標值的確定具有較強的主觀性和區域間的不可比性。

筆者認為，統籌城鄉發展作為我國全面建設小康社會的戰略任務，一些學者采用全面建設小康社會的發展目標值作為統籌城鄉發展的目標值，無疑是有一定道理的。因為按照中央政府要求，到2020年要確保全面建成小康社會，這是對我國各地區經濟社會發展的共同要求，也是各地區的共同發展目標。但是不同的地區有著不同的發展基礎，這就對不同區域提出了不同的發展要求，特別是對發展基礎相對較差的地區提出了更高的要求。

1.3 確定權重的方法不盡相同

綜合國內相關文獻，目前應用于城鄉統籌發展評價體系的權重方法主要有專家打分法，如鄧玲、王彬彬(2008);層次分析法，如李岳云(2004)、付海英等(2006)、高珊等(2006)、吳永生等(2007);主成分分析法，如趙彩云(2006)、張華瑛(2008)、王婷(2008)、楊振寧(2008)、陶浪平(2008);因子分析法，如張德亮、姜玥(2008)等。指標權重確定的合理與否，對評價結果產生重要影響，工作中應具體問題具體分析。

2 縣域統籌城鄉發展的再認識

統籌城鄉發展中的“城鄉”，即是城市和鄉村。城市和鄉村都是一個相對獨立和較為完整的社會物質系統。城市是以非農活動為主體，人口、經濟、政治、文化高度集聚的社會物質系統。鄉村也稱農村，是以農業為經濟活動基本內容的聚落的總稱。世界通用的統計城鎮化率的“城”、“鄉”標準，是以居民居住地為依據的。而按我國的傳統標準和統計口徑，從建制的角度看:“城”包括縣城以及縣以上城市的城區;“鄉”包括縣城以下的鄉鎮和廣大分散的農村居民點。統籌城鄉發展也就是統籌城市和鄉村的經濟社會協調發展。

2.1 縣域是統籌城鄉發展最為關鍵和迫切的地域單元

縣域是區域的一種特定形式，是指縣的行政區劃內以縣城為中心、集鎮為紐帶、廣大農村為腹地的地域和空間。在我國，縣域作為整個經濟社會的基礎，既是最基本的、設置最為穩定的行政單元，又是經濟社會功能較為完整的地域單元，既具備城市的一些特點，又突出地呈現出一些農村的特征，因而是城鄉結合最緊密的地域單元和統籌城鄉發展最為關鍵的地域單元。改革開放以來，盡管我國縣域經濟普遍得到了快速發展，但城鄉“二元結構”矛盾未能消除，城鄉差距不斷擴大，“三農”問題依然突出，城鄉分離大于城鄉融合，迫切需要統籌協調發展。城市和鄉村是歷史的動態的概念，現階段，研究統籌城鄉發展首先應把研究的重點放在縣域這個最基本的、最關鍵的、最迫切的地域單元。

2.2 縣域統籌城鄉發展須以縣域經濟社會進入到一定發展階段為前提

統籌城鄉發展的核心在于協調城鄉關系和工農關系。從社會發展的歷史進程來看，工農關系、城鄉關系發展的階段模式是農業社會的依存、工業化初期的統治、工業化中期的融合和工業化后期的一體化[2－3]。從經濟發展和工業化過程的歷史進程來看，城鄉關系、工農關系可劃分為三個階段:一是工業化初期階段，即農村、農業支持工業階段，主要是產品貢獻、資金貢獻、市場貢獻、勞動力貢獻。二是工業化中期階段，即農業、農村與工業、城鄉統籌協調發展階段。三是工業化后期階段，即工業、城市支持農業、農村發展階段。在這一歷史進程中，城鄉關系的發展趨勢是從以城市中心論和鄉村本位論為代表的城鄉非均衡發展向以城鄉聯系論和城鄉一體論為代表的城鄉均衡發展方向演變，逐步建立和形成城鄉之間生產要素自由流動的經濟體系和以城市為中心的城、鎮、鄉有機聯系的社會網絡，并在此基礎上城鄉本質差別逐漸縮小。

有學者通過對國外區域經濟發展的比較和我國區域經濟發展實際的分析，認為我國城鄉關系發展轉折的定量標識為人均GDP穩定超過2000美元[4]，即當區域發展進入這個經濟拐點后，就有條件實行工業反哺農業、城市支持農村的政策。按照西方經典工業化相關理論，應該說，這是現階段匯率下統籌城鄉發展的一個大體的經濟標志。

2.3 縣域統籌城鄉發展的關鍵是消除城鄉二元結構

城鄉二元結構是發展中國家在經濟發展過程中面臨的普遍問題，各發展中國家在推進經濟現代化過程中為消除城鄉二元結構做了許多探索。它反映的是城鄉生產和組織的不對稱性，即落后的傳統農業部門和先進的現代經濟部門并存、差距明顯的一種社會經濟狀態，也是從傳統農業社會走向工業化、現代化的過渡形態。統籌城鄉發展，就是要在城鄉發展問題上總攬全局，統一規劃，以促進城鄉的協調發展和共同繁榮為最終目標，要求把工業與農業、城市與鄉村、市民與農民作為一個整體，統籌謀劃、綜合考慮，通過體制改革和政策調整，協調工農關系、城鄉關系，逐步消除城鄉之間的藩籬，從根本上解決“三農”問題，促進城鄉經濟社會協調發展，推進城鄉分割的二元結構向城鄉一體的現代一元社會經濟結構轉變。

2.4 縣域統籌城鄉發展的主體是政府部門

統籌城鄉發展不是自發的，政府是行為主體，不能僅僅依靠市場機制發揮作用[5]。長期以來，我國農業還是弱質產業，投資“三農”的風險高、回報率低，如果僅僅通過市場機制來配置資源，人才、資金、技術等生產要素不會自動流向農村地區。發達國家的發展歷程也表明，政府的適度干預對加快縮小城鄉差距是必要的。統籌城鄉發展的實質是調節收入分配格局，調整城鄉利益關系，改革城鄉二元體制，這都需要政府發揮主觀能動性，要求各級政府在考慮城市和鄉村的發展方面，在考慮工業和農業的發展方面，在考慮市民和農民的利益方面，做到城鄉統籌。因此，統籌城鄉協調發展是政府的重要職能之一，也是政府在新時期促進經濟社會協調發展的主要任務之一。

3 華陰市統籌城鄉發展綜合評價實證研究

基于上述認識，并結合國內學者的研究成果，我們把縣域統籌城鄉發展綜合測評的研究路線歸結為:判斷縣域經濟社會所處的發展階段—建立評估指標體系，給出目標值，計算現實值—回歸分析法確定目標年預測值，計算完成率—層次分析法確定指標權重，計算指標綜合指數—結果評價。

3.1 判斷經濟社會發展階段

從經濟發展的歷史進程來看，當一個地區經濟社會進入工業化中期階段時，即進入城鄉統籌發展階段。工業化階段是一個國家或地區經濟發展過程的重要階段，它是指人類社會從農業經濟發展到工業經濟的一個特定階段和過程。國外學者對工業化進程的量化測評研究一般是從工業結構、產業結構、從業結構、人均收入水平、城鎮化率等方面進行測度，主要代表人物有霍夫曼、庫茲涅茨、科林·克拉克、錢納里與賽爾奎因、約翰·科迪等人，一般都是以一個或多個指標的測度來判斷。國內學者基于西方經典工業化理論，近年來提出了多種綜合測評方法，其中以陳佳貴等人的“陳佳貴綜合測評法”得到較多學者的采納[6]。限于篇幅，本文在此僅采用西方經典工業化理論中傳統的單一指標—人均收入水平評價方法對華陰市工業化進程作以粗略判斷。根據有關資料顯示，2009年華陰市人均GDP到達18000元，當年匯率按1:6.7704(根據中國人民銀行網站公布數據計算)折算，則人均GDP達到2645美元，超過2000美元的國內城鄉統籌發展拐點，進入了工業化中期階段。

3.2 構建測評指標體系

聯合國開發計劃署在《人類發展報告》中提出了評價社會發展的主要指標體系—人類發展指數(HDI):人類發展包括經濟增長、社會進步、環境和諧，由預期壽命指數、教育成就指數、生活水平指數3個指標構成[7]。筆者在此基礎上，按照全面協調可持續、可操作性以及突出城鄉關聯的原則[8]，構建出由統籌城鄉經濟、城鄉社會統籌以及城鄉設施環境統籌等3個一級指標，18個二級指標構成的城鄉指標體系(見表1)，各指標選取理由略。

3.3 確定指標權重

通過對各級指標分配權重以確定其在評價體系中的重要性。一般而言，權重系數的確定主要有主觀賦權法和客觀賦權法兩大類。具體方法包括專家打分法、層次分析法、主成分分析法、因子分析法、二項系數法、變異系數法、相關系數矩陣法、環比評分法、模糊區間法和重要性排序法等[9]。本文采用層次分析法(AHP)來確定子系統權重。AHP法能把復雜系統的決策思維進行層次化，把決策過程中定性和定量的因素有機結合起來，通過判斷矩陣的建立，排序計算和一致性檢驗，得到的最后結果具有說服力，其具有明顯的優越性，同時可將人的主觀性依據數量的形式表達出來，使之條理化、科學化，從而可避免人的主觀性導致權重預測與實際情況矛盾的現象發生。通過運用定性與定量研究相結合的方法并結合具體的實際進行分析，對城鄉統籌作深入細致的評價。計算結果見表1。

3.3 數據來源與處理

3.3.1 數據來源

為了保證統計口徑的一致性，本文所采用的現實數據均來自相關年份的《渭南市統計年鑒》、《華陰市統計年鑒》。2020年各二級指標目標值采用國家統計局統計科學研究所的全面建設小康社會統計監測方案中相應指標的目標值[10]。

3.3.2 數據處理

1)計算預測值

2020年預測值，采用趨勢預測法確定。本文對1997年到2009共13年的相關指標數據(xi)運用時間序列模型以及回歸分析模型(包括SPSS軟件中的線性回歸Liner和曲線估計Curve Estimation兩種方法)進行了預測并外推到2020年，得到2020年預測值(pi)。預測值(pi)是在政策連續穩定、經濟正常發展的理想狀態下最可能達到的數據。

2)計算指標完成率

完成率是指在現有政策框架和經濟社會發展速度下，到2020年各指標的可能實現程度。

對于正指標，完成率的計算公式為:Ai=Pi/Oi×100%

上式中，Ai表示完成率，Pi表示i指標的預測值，Oi表示i指標的目標值。如若i指標的預測值大于其目標值，則完成率按100%進行計算;

對于逆指標，完成率的計算公式為:Ai=Oi/Pi×100%

上式中，如若i指標的預測值小于其目標值，則完成率按100%進行計算。

3)計算單指標指數

單指標指數(Ss)是指每個二級指標的統籌發展指數(得分值，下同)。其計算公式為:Ss=Wi×Ai

其中，Wi表示二級指標的權重。

4)計算子系統指數

子系統指數(Us)是指一級指標(FI)的統籌發展指數。其計算公式中，n為各一級指標所對應的二級指標個數。

(5)計算統籌城鄉發展總指數

統籌城鄉總指數(Ts)是指地區總體統籌發展程度。其計算公式，其中，Wj為各一級指標權重。

3.4 結論與建議

通過對華陰市統籌城鄉發展水平綜合評價分析，我們可得到以下結論:

(1)在現有政策框架和經濟社會發展速度下，到2020年，華陰市統籌城鄉發展總得分為90.28分，實現程度總體較好，但與全面建設小康社會的預期仍有差距，需要進一步加大城鄉統籌力度，確保實現統籌目標。

表1 華陰市統籌城鄉發展指標評價表

(2)華陰市經濟子系統得分97.4%，接近100%，預期華陰市經濟發展狀況良好，基本能夠實現統籌城鄉發展的主要經濟目標，但仍需要著力發展地方經濟，為其他領域的統籌發展提供強有力的經濟保障。預計社會子系統和基礎設施與生態環境子系統實現情況有一定困難，得分分別為87.6%和84.8%，尚不足90%。建議華陰市把統籌城鄉發展的重點放在社會子系統和基礎設施與生態環境子系統的統籌協調上，進一步加大這些方面的投資力度和制度創新，全面提高其統籌協調水平。

(3)從單個指標來看，人均國內生產總值、地區經濟發展差異系數、城鄉恩格爾系數、城鎮人口比重、城鎮失業率、城鄉居民人均可支配收入、城鄉人均住房面積、城鄉人均道路面積、農村路面硬化率、村通客運班車通達率、城市污水排放處理率等11項指標，預期實現程度達到100%。建議華陰市繼續保持和發展這些方面的統籌協調水平。

第三產業增加值占GDP比重、城鄉人均收入比、科學教育經費占GDP比重、城市綠化覆蓋率等4項指標，實現程度均在60%～100%之間，成為華陰市統籌城鄉發展的影響因素。建議華陰市進一步注重第三產業發展的經濟效益，注重提高城鄉群眾收入水平特別是農民收入水平，注重i科教投入，注重城市綠化。

文化產業增加值占GDP比重、R＆D經費支出占GDP比重、單位GDP能耗等等3項指標，實現程度均在60%以下，成為華陰市統籌城鄉發展的主要制約因素，切實提高這3項指標的完成率是政府的當務之急。建議華陰市大力發展文化產業，加大研發經費投入，狠抓節能減排工作，并明確工作目標和責任，細化工作任務，確保經濟社會協調發展。

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