關(guān)于畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的幾個(gè)問題

黃偉忠（農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局）

一、畜牧獸醫(yī)法制管理現(xiàn)狀

畜牧獸醫(yī)部門實(shí)施的法律法規(guī)，包括動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、畜牧生產(chǎn)投入品管理、畜禽遺傳資源保護(hù)、動(dòng)物防疫檢疫、實(shí)驗(yàn)室生物安全管理以及畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)等6大類共12部，其中法律4部，法規(guī)8部。

（一）動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管

1.法律法規(guī)。（1）中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（2006年11月1日實(shí)施）。（2）乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例（2006年10月9日實(shí)施）。

2.立法目的。（1）保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)公眾健康，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）保證乳品質(zhì)量安全，保障公眾身體健康和生命安全，促進(jìn)奶業(yè)健康發(fā)展。

3.執(zhí)法主體。（1）縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門。（2）縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)奶畜飼養(yǎng)以及生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。

（二）畜牧生產(chǎn)投入品管理

1.法律法規(guī)。（1）獸藥管理?xiàng)l例（2004年11月1日實(shí)施）。（2）飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例（2012年5月1日實(shí)施）。

2.立法目的。（1）保證獸藥質(zhì)量，防治動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，維護(hù)人體健康。（2）提高飼料、飼料添加劑的質(zhì)量，保障動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)公眾健康。

3.執(zhí)法主體。（1）獸醫(yī)行政管理部門。（2）飼料管理部門。

（三）畜禽遺傳資源保護(hù)

1.法律法規(guī)。（1）畜牧法（2006年7月1日實(shí)施）。（2）種畜禽管理?xiàng)l例（1994年7月11日）。（3）畜禽遺傳資源進(jìn)出境和對(duì)外合作研究利用審批辦法（2008年10月1日）。

2.立法目的。（1）規(guī)范畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護(hù)和合理利用畜禽遺傳資源，維護(hù)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。（2）提高種畜禽質(zhì)量，促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展。（3）保護(hù)種畜禽合理利用畜禽遺傳資源，防止畜禽遺傳資源流失，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3.執(zhí)法主體。均為畜牧獸醫(yī)行政主管部門。

（四）動(dòng)物防疫檢疫

1.法律法規(guī)。（1）動(dòng)物防疫法（2008年1月1日實(shí)施）。（2）進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法（1992年4月1日實(shí)施）。（3）進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例（1997年1月1日實(shí)施）。（4）重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例（2005年11月18日實(shí)施）。

2.立法目的。（1）預(yù)防、控制、撲滅動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全。（2）、（3）防止動(dòng)物傳染病和寄生蟲病傳入、傳出、過(guò)境，保護(hù)畜牧業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展。（4）迅速控制、撲滅重大動(dòng)物疫情，保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全，保護(hù)公眾身體健康與生命安全，維護(hù)正常的社會(huì)秩序。

3.執(zhí)法主體。（1）獸醫(yī)主管部門。（2）、（3）國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)。（4）獸醫(yī)主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（五）實(shí)驗(yàn)室生物安全管理

1.法律法規(guī)。病原微生物實(shí)驗(yàn)室安全管理?xiàng)l例（2004年11月12日實(shí)施）。

2.立法目的。加強(qiáng)病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理，保護(hù)實(shí)驗(yàn)室工作人員和公眾的健康。

3.執(zhí)法主體。獸醫(yī)行政主管部門。

（六）畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)

1.法律法規(guī)。畜牧法（2006年7月1日實(shí)施）。

2.立法目的。規(guī)范畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護(hù)和合理利用畜禽遺傳資源，維護(hù)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3.執(zhí)法主體。畜牧獸醫(yī)行政主管部門。

二、畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法存在的主要問題

（一）畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法面臨很多難題

1.涉及環(huán)節(jié)眾多。涵蓋動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)的全過(guò)程，包括種畜禽管理、動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)；獸藥、飼料等畜牧生產(chǎn)和投入品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用；生鮮乳收購(gòu)加工；病原微生物和實(shí)驗(yàn)室安全等眾多環(huán)節(jié)。

2.監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜。動(dòng)物養(yǎng)殖規(guī)模化水平不高，分散經(jīng)營(yíng)、小而散特點(diǎn)明顯。從業(yè)門檻低，從業(yè)人員整體素質(zhì)不高，法律意識(shí)淡薄，食品安全主體意識(shí)不強(qiáng)。

3.監(jiān)管責(zé)任重大。涉及畜牧生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收、食品安全等民生問題，既要保證數(shù)量維持發(fā)展，還要保證畜產(chǎn)品安全和公共衛(wèi)生安全，更好維護(hù)政府公信力和國(guó)家形象。

（二）畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法存在的問題

1.主觀認(rèn)識(shí)不到位。一些地方在發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的同時(shí)，不同程度存在“重生產(chǎn)、輕保護(hù)”、“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的傾向，畜牧獸醫(yī)依法行政意識(shí)不強(qiáng)，“重許可、輕監(jiān)管”的情況還比較普遍。

2.執(zhí)法體制不順。“上而千根線，下而一根針”，基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法職能基本交由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，沒有明確的委托文件、不增加人員編制、沒有裝備條件和經(jīng)費(fèi)保障現(xiàn)象普遍。

3.執(zhí)法力量薄弱。除動(dòng)物檢疫、動(dòng)物防疫監(jiān)督管理統(tǒng)一由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施外，其他畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法職能分散在行政主管部門（不同處室），沒有統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍，面對(duì)養(yǎng)殖規(guī)模化程度低、監(jiān)管環(huán)節(jié)多的現(xiàn)狀而力不從心，特別是在縣級(jí)機(jī)構(gòu)尤為突出，畜牧獸醫(yī)監(jiān)管職責(zé)難以落實(shí)到位。

4.執(zhí)法力度不夠。經(jīng)常性執(zhí)法檢查機(jī)制尚未形成，多為“事件”推動(dòng)性，執(zhí)法檢查以突擊執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法為主，執(zhí)法力度小，效果差。除動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法年行政處罰案件超過(guò)3.5萬(wàn)件外，其他類畜牧獸醫(yī)行政處罰案件數(shù)較低，個(gè)別地區(qū)甚至一年也沒有處罰案件。

5.執(zhí)法水平不高。畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法多為技術(shù)性執(zhí)法工作，執(zhí)法人員年齡偏大、學(xué)歷水平偏低、專業(yè)知識(shí)更新慢，依法行政能力不強(qiáng)，不會(huì)辦案、不愿辦案，執(zhí)法行為不規(guī)范，行政復(fù)議、行政訴訟、行政追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)大。

三、扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法

按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法時(shí)發(fā)展方向，是形勢(shì)所迫，大勢(shì)所趨。

以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為依托推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，整合動(dòng)物防疫檢疫、種畜禽生產(chǎn)、飼料、獸藥、畜產(chǎn)品安全監(jiān)管等行政執(zhí)法職能，強(qiáng)化全過(guò)程動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管是破解動(dòng)物產(chǎn)品安全問題的有效途徑。

（一）畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的依據(jù)

1.農(nóng)業(yè)法。第八十七條第三款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平。”

2.黨中央文件。中發(fā)【2005】1號(hào)：“推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村普法教育，搞好農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。”中發(fā)【2010】1號(hào)：“加強(qiáng)農(nóng)村法制教育，暢通農(nóng)村信訪渠道，引導(dǎo)農(nóng)民群眾依法理性表達(dá)合理訴求、維護(hù)自身權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。”

3.國(guó)務(wù)院文件。《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)【2002】56號(hào)）：“調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。要改變多頭執(zhí)法的狀況，組建相對(duì)獨(dú)立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。要嚴(yán)格控制執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹的勢(shì)頭，能夠不設(shè)的不設(shè)，能夠合設(shè)的合設(shè)；一個(gè)政府部門下設(shè)的多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，原則上歸并為一個(gè)機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在城市管理、文化市場(chǎng)管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理以及其他適合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，合并組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。”

4.農(nóng)業(yè)部文件。農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見（農(nóng)政發(fā)【2008】2號(hào)），農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)辦牧【2010】4號(hào)），后者是對(duì)前者的細(xì)化。

（二）推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的必要性

從外部看：行政處罰法（1996）、全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要（2004）、十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（2008）等，均明確將相對(duì)集中行使處罰權(quán)。“瘦肉精”、“三聚氰胺”、收購(gòu)加工販運(yùn)病死動(dòng)物等食品安全事件頻發(fā)，社會(huì)關(guān)注、領(lǐng)導(dǎo)重視，迫切需要加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法工作。

從內(nèi)部看：改革開放后，國(guó)家高度重視農(nóng)業(yè)立法，先后出臺(tái)大量農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，其中畜牧獸醫(yī)部門法律法規(guī)11部，承擔(dān)的執(zhí)法職能不斷增加，執(zhí)法領(lǐng)域日益拓寬，缺乏一支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍具體執(zhí)行落實(shí)。

（三）如何推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法

1.定位。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法時(shí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的重要組成部分。

2.工作依據(jù)。農(nóng)政發(fā)【2008】2號(hào)、農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)辦牧【2010】4號(hào)），后者是對(duì)前者的細(xì)化。

3.基本原則。本著“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，以全面履行畜牧獸醫(yī)部門法定職責(zé)為核心，以強(qiáng)化動(dòng)物防疫檢疫、種畜禽生產(chǎn)、飼料、獸藥、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管為重點(diǎn)，以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為依托，以充實(shí)執(zhí)法人員、落實(shí)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、提高執(zhí)法裝備水平和檢測(cè)能力為保障，強(qiáng)化日常監(jiān)督，著力創(chuàng)新畜牧獸醫(yī)執(zhí)法體制機(jī)制，切實(shí)提高基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法水平，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

4.基本目標(biāo)。通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，全面提高基層畜牧獸醫(yī)部門履行法定職責(zé)的能力和執(zhí)法水平。

（1）執(zhí)法體系基本健全。縣級(jí)畜牧獸醫(yī)單獨(dú)設(shè)置的，全面推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，各項(xiàng)法定職責(zé)得到全面履行。

（2）執(zhí)法監(jiān)督制度逐步完備，執(zhí)法行為有效規(guī)范。畜牧獸醫(yī)主管部門對(duì)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督有力。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法工作中做到程序合法，案卷齊全，管理規(guī)范。

（3）執(zhí)法裝備手段得到改善，執(zhí)法能力顯著提高。

需要嚴(yán)格把握的三個(gè)問題：

（1）畜牧獸醫(yī)部門不是單獨(dú)設(shè)置的，實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法（縣級(jí)可以集中辦案、分別處罰）；單獨(dú)設(shè)置的，實(shí)行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法。總之，一個(gè)部門下不出現(xiàn)兩支綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

（2）依托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，整合種畜禽、畜禽養(yǎng)殖、獸藥、飼料、動(dòng)物防疫檢疫、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面的監(jiān)督檢查和行政處罰職能。

（3）嚴(yán)格辦理委托手續(xù)。按照行政處罰法等法律法規(guī)的規(guī)定，辦理委托執(zhí)法的相關(guān)手續(xù)，簽訂行政執(zhí)法委托書。“誰(shuí)委托，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。