石河子市以取水權轉換促進節水型社會建設的初探

姜 瑩 張 良

（新疆生產建設兵團勘測規劃設計研究院 新疆 石河子 832000）

1 農八師石河子市基本情況

新疆生產建設兵團農八師位于天山北麓中段，準噶爾盆地南緣，是天山北坡經濟帶的中心區域。石河子市為農八師師部所在地，距首府烏魯木齊150km，行政區面積460km2，建成區面積28km2，是天山北坡經濟帶的腹心城市，享譽全國的軍墾名城。

2010年，農八師石河子市總供水量16.01億m3，其中：引用地表水11.80億m3，提取地下水4.21億m3。總用水量16.01億m3，其中：農田灌溉用水量12.55億m3，林牧漁畜用水量2.35億m3，工業用水量0.60億m3，城鎮生活用水量0.28億m3，農村生活用水量0.09億m3，生態環境用水量0.15億 m3。

從各行業用水比重分析來看，全年師市農田灌溉用水量占總用水量的78.3%，林牧漁畜用水量占14.7%，工業用水量占3.7%，城鎮生活用水量占1.7%，農村生活用水量占0.6%，生態環境用水量占0.9%。農業一直是本市的用水大戶。

2 取水權轉換的迫切性

石河子市于2010年列入第四批全國節水型社會建設試點名單，目前石河子市正在全面創建節水型城市。近年來，石河子市經濟社會正處于跨越式發展和新型工業化進程的快速發展階段，工業發展飛速增長，對水資源的需求量將不斷增大。2000年，石河子市的工業增加值為7.94億元；到2005年，增長到18.37億元；到2010年，達到了55.09億元，比2005年翻了將近3倍；預計到2015年石河子市工業增加值將達到200億元。經預測分析，石河子市工業用水量將從2010年的0.52億m3增長到2億m3。在水資源總量不變的情況下，農業用水比例需從2010年的78%減至2015年的70%。本市水資源量有限，要滿足工業用水，在沒有外流域調水時只能提高水生產率，把現有農業用水轉移給工業用水，工業用水和農業用水之間的矛盾十分突出。基于此，石河子市亟需采取措施，來緩解工農業用水之間的矛盾，制定取水權轉換制度迫在眉睫。通過取水權轉換，在農業節水基礎上，統籌城鄉水資源配置，通過工業支持農業節水，農業節水支持工業和城市建設，充分提高農業用水效率，保障今后工業乃至社會發展用水，是石河子市經濟社會發展的必由之路。

3 石河子市取水權轉換制度初探

基于石河子市經濟社會的快速發展，石河子市需要在節水型社會建設的框架下進行取水權轉換制度建設的研究。目前，國內一些地區已經開展了取水權轉換工作，取得了一定的成效并積累了寶貴的經驗，石河子市取水權轉換制度應充分借鑒這些經驗，結合石河子市實際情況來制定。

3.1 取水權制度建設框架

石河子市取水權制度建設需要建立兩套指標體系 (水資源的宏觀控制指標和微觀定額體系)和一套機制(水權交易機制)。

宏觀控制指標體系用于確定各級行政區的水資源量，即水權指標。對于石河子市的水權制度建設來講，需要明確本市水資源量。

微觀控制指標用于確定各用水單位取用水量。根據本市用水定額體系，以逐步接近國內平均水平為總目標，加強管理，完善法制，建設節水型社會。通過建立微觀定額體系，編制與公布市區、團場的行業生產、生活和生態與環境用水定額，并以各行各業的用水定額為主要依據核算各用水單位的取用水總量。在充分考慮本市水資源量以及區域經濟發展和生態與環境情況的基礎上，通過實施2006年頒布的國務院第460號令《取水許可和水資源費征收管理條例》，對各單位（重點是石河子工業和各團場農業）許可水量進行重新評估，科學地制定各取用水戶的水量，分析研究農業節水水量，從而實現農業取水權向工業取水權的過渡。

交易機制是實現水資源有效和高效配置的機制，在農業和工業取水權明晰以后，通過交易機制，可以實現農業水量和工業水量的轉換，從而實現水資源的流轉，促進水資源的合理配置。

因此，石河子市水權制度框架可以概括為：“墾區總量控制、用戶定額管理、改革計劃用水、節水指標交易”。

從上述可知，石河子市水權制度框架包括2個層次：區域層次和取用水戶層次。在這兩個層次上，水權制度建設需要實現區域水權明晰、水權交易和水權管理的制度建設。區域層次的水權制度建設包括本市用水總量控制指標、市區、團場用水總量控制指標的確定。取用水戶包括一般意義上的用水戶，如工業用水戶、農業用水戶，地表水用水戶和地下水用水戶。

目前，本市依據自治區水利廳批準的《瑪納斯河管理章程》、《金溝河管理章程》和農八師與沙灣縣達成的分水協議取水，石河子市用水管理工作堅持“水權分配在師，協調管理在局，調度執行在處，用水灌溉在團（鄉）”的原則，管理模式為水利局至場外水管處至各團場（鄉）水管站設置三級機構管理。因此，在區域層次上，石河子市的取水權是明晰的。

對于石河子市取水權制度建設來說，在區域層次取水權明晰的基礎上，重點研究取用水戶層次，即石河子市工業用水戶和團場農業用水戶之間的取水權轉換制度。

3.2 取水權轉換制度研究

3.2.1 取水權轉換組織機構

石河子市取水權轉換組織機構建議由水利系統的單位組成，機構設在本市水利局，具體負責石河子市取水權轉換工作，包括評價、審批和方案調整的管理。

3.2.2 取水權轉換程序

取水權轉換可依照圖2的程序進行。

（1）簽訂協議。首先需要由參加轉換的雙方簽訂取水權轉換協議。協議應具體規定取水權轉換的數量、用途、價格、期限和保證率等具體內容。在協議簽訂后，將取水權轉換申請和簽訂的協議提交本市水利局審查和審批。

（2）本市水利局審查。本市水利局對取水權轉換的審查主要包括轉換水量權屬的核定、評估生態和環境影響、評估社會經濟影響、評估第三方影響（是否對現有水權持有人產生影響）等。

（3）修改水量分配方案或年度水量調度計劃。若審查通過，則根據轉換的內容，相應修改水量分配方案或年度水量調度計劃，并執行和落實。

3.2.3 取水權轉換期限

取水權轉換的期限要與國家和本市的國民經濟和社會發展規劃相適應。綜合考慮節水工程設施的使用年限和受水工程設施的運行年限，兼顧供求雙方的利益。取水權轉換期限一般為10年～15年。

3.2.4 取水權轉換價格

本市可出臺相應的指導性文件，指導工農業取水權轉化的價格，取水權轉換價格需要考慮以下因素。

（1）節水工程建設費用，包括灌溉渠系的防滲砌護工程、配套建筑物、末級渠系節水工程、量水設施及設備等新增費用。

（2）節水工程的運行維護費，是指上述新增工程運行期的歲修及日常維護費用。

（3）節水工程的更新改造費用，是指當節水工程的設計使用期限短于取水權轉換期限時，為保證轉換水量有效供給所必須增加的更新改造費用。

（4）因提高供水保證率而增加耗水量的補償，是指灌區農業用水轉換在干旱年份，為保證工業的正常生產用水（保證率必須達到95%以上），可能造成灌區部分農田得不到有效灌溉，使農作物減產造成損失，需給予農業一定的補償。

（5）必要的經濟利益補償和生態補償等。經濟利益補償是指水管單位因節水而減少水費收入給予的補償等；生態補償是指灌區實施節水工程使地下水補給水量減少，可能造成地下水位下降，植被減少，土壤沙化等使生態環境惡化，為保持生態環境，需增加的費用。

3.2.5 組織實施與監督管理

對于取水權轉換的組織實施和監督管理必須明確以下幾個方面：

（1）設立協調領導小組。本市需成立取水權轉換協調領導小組，下設辦公室在本市水行政主管部門，負責指導、組織、監督、協調取水權轉換工作，并及時協調處理在轉換期內發生的涉及取水權轉換雙方利益的問題。

（2）加強項目審批和資金管理。本市水利局需實行建設項目“五制”管理，制定有關規定，督促取水權轉換資金的到位，監督資金的使用情況，確保取水權轉換資金的專款專用。

（3）對節水改造工程進行評估。節水工程竣工后，由本市水利局、受讓方等有關部門，根據施工、監理單位出具的工程竣工驗收申請報告和監理報告，對節水改造工程進行現場驗收，并核定是否滿足節水目標要求。

（4）審核批準。取水權轉換出讓方節水工程以及受讓方建設項目的節水設施達到國家規定要求，并通過有關部門驗收合格后，取水權轉換雙方方可申請辦理取水許可證或調整取水許可水量指標的手續。出讓方變更取水許可證的許可水量，受讓方領取取水許可證，取水權轉換方可生效。

4 結語與建議

石河子市屬于水資源匱乏地區，在水資源總量難以增加的情況下，解決石河子市工業和城市發展用水問題，只能從實際出發，改變現有水資源利用格局，調整用水結構，從宏觀上提高水資源的配置效率，從微觀上提高水資源的利用效率，確保石河子市經濟社會發展的用水需求。以取水權轉換促進節水型社會的建設，探索了一條農業支持工業、工業反哺農業的經濟社會發展新思路，有利于保障本地水資源的可持續利用，引導水資源向高效率、高效益方向流動，實現以節水、高效為目標的優化配置，為經濟社會發展提供用水保障。

對于石河子市取水權轉換制度建設有以下幾點建議：

第一，加強政府宏觀調控。水市場是一個準市場，取水權轉換涉及工業、農業及農民利益等問題，情況較為復雜，不能完全由市場調節，需要政府和水行政主管部門加強宏觀調控，逐步利用市場機制，引導取水權轉換和水市場建立。取水權轉換應在當地水資源總體規劃的框架下，按照水資源合理配置的要求進行。

第二，規范取水權轉換行為。石河子市應盡快出臺取水權轉讓工作指導意見，使取水權轉讓規范進行。建立并嚴格執行取水權轉讓的可行性評價與審批制度等等，以保證取水權轉讓有序進行。在取水權交易時，必須分析灌區的節水潛力，水資源的供給、需求和缺水狀況，從節約用水、優化配置水資源和調整產業結構入手，論證取水權轉讓的可行性和必要性。灌區只有節約出多余的水，才能實施水權轉讓，不能盲目地從事取水權交易。陜西水利

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