香港公屋、歐洲社會住房與新加坡組屋

○ 蔡穗聲

（本文作者單位系廣東省房地產行業協會）

世界上各國（地區）因歷史文化、政治經濟制度、治理理念、社會環境、發展階段的差異，造成住房保障政策很不相同，模式很多，五花八門。我們對這些經驗的借鑒學習應小心分析政策背后的政治經濟社會因素，注意發展階段的差異，在分析中學習，在學習中創新，切忌簡單比照、生搬硬套。須知，在眾多境外經驗中尋找支持自己觀點的論據并非難事，但要說明何以這個經驗而不是另一個經驗適合中國，就不易了。

因地緣血緣關系，香港是中國實行保障房制度的啟蒙老師。香港保障房建設的第一階段從1953年圣誕夜石硤尾寮屋區大火的翌年開始，政府興建徙置大廈安置火災災民及寮屋居民；第二階段從1961年開始，興建公營房屋（簡稱“公屋”，俗稱“廉租屋”）解決低收入居民居住困難，延至50年后的今天仍在繼續；第三階段從1976年開始，為中等收入家庭日益殷切的置業需求推出“居者有其屋”（簡稱“居屋”）計劃。該計劃2003年因經濟衰退、房價大跌而中止至今有8年之久；近年因房價上漲較快引發復建居屋的爭論。我們從中不難看出香港房屋政策的發展脈絡：先是應急解決災民的燃眉之急；然后用廉租屋方式解決低收入居民居住困難；最后才是幫助中等收入家庭置業，而且，迄今公屋仍是香港房屋政策的基礎與主體，700萬居民中的30%住在公屋，18%住在“其它資助房屋”（包括居屋），其余52%住在私人樓宇，住私人樓宇中約七成為業主住戶，約三成為租客。【資料來源：2011年6月27日筆者訪問香港房屋署時獲取】

圖：歐盟各國租賃型社會住房占本國住房總量的比例（單位：%）

歐洲“社會住房”（social housing）是政府為無法在市場上找到合適而又負擔得起住房的人提供的住房。“社會住房”是相對于私人住房的概念。也有一些國家使用“公共住房”（public housing）概念，如瑞典。有一些社會住房的產權被分割出售給租戶，租戶半租半擁有，與政府分享“共有產權”。當租戶購買了全部產權，該物業就不再是社會住房。【資料來源：歐洲社會住房委員會（CECODHAS Housing Europe）葡萄牙分會會長若望·卡瓦荷沙（Joo Carvalhosa），英國諾丁漢社區住房協會（Nottingham Community Housing Association）住房部部長戴維·理查德森（David Richardson）提供】

歐盟27國中存在三種主要的社會住房政策模式：“普惠”模式（universal model），其目的是形成強大的社會租賃部門，為所有人提供大量的負擔得起的租賃住房。瑞典、丹麥和荷蘭仍在一定程度上執行這一模式。“一般”模式（generalist model），受到一種或多種形式的收入和租金上額的限制，這種模式主要存在于德國、英國、法國和比利時。“剩余”模式（residual model），主要存在于南歐及前東歐國家，其主要特征是社會住房僅供給那些最貧窮的階層。

新加坡國情的獨特性使其組屋制度在世界200多國家和地區中成為絕無僅有的孤證

歐洲的社會住房平均約占住房總量的10%。其中“普惠”模式的瑞典是17%，丹麥是19%，荷蘭最高，達到32%。“一般”模式的德國是5%，比利時是7%，法國是17%，英國是17.45%。“剩余”模式的愛沙利亞僅1%，西班牙和葡萄牙均為2%，羅馬利亞是2.3%，立陶宛是3%，匈牙利是3.7%，意大利是4%。詳見下圖：

歐洲社會住房經歷過“私有化”。80年代開始自由主義市場經濟思想主導西方國家的經濟政策，英國撒切爾首相大刀闊斧裁減公共開支，重整70年歷史的社會住房系統，鼓勵社會住房租戶購買現住居所。1984年英國社會住房占全部住房比重從70年代的32%降至28%，1991年再降至20%。【馮俊：《住房與住房政策》，中國建筑工業出版社2009年7月版，P208-210】【趙麗霞：“房屋政策趨勢的分析”，載《香港公營房屋五十年》中文大學出版社出版，P229】

歐盟除少數國家外，大多數國家允許社會住房私有化。1989年以來社會住房私有化最多的是英國和荷蘭，分別是2161200套和286000套，瑞典32841套，葡萄牙12000套，法國45套，丹麥僅9套【資料來源：歐洲社會住房委員會：《2010年歐盟住房統計數據》，蔡濱翻譯】

國內許多人羨慕新加坡組屋制度，希望借鑒學習。新加坡2009年居住組屋人口占82%，其中80%是自有，2%是租住；余下18%人口居住洋房和公寓（《宜居研究》2011年第24期）。組屋價格較低，據新加坡國立大學分析，組屋的房價收入比為5.8。政策規定購房首付10%，貸款利率2.6%，由此，償債比率平均23%，購房者只需動用公積金便可償還貸款。新加坡組屋制度有其獨特的地理因素、政治原因與經濟根基。作為島國、城市國家，710平方公里土地居住507萬人口，人口密度大于香港，有限的國土使其不可能依賴房地產業，經濟基礎主要依靠高附加值的制造業和服務業（中國現階段還不得不依靠投資拉動經濟增長，其中房地產投資是重要部分）。近似專制的政治體制、家族式的國家管理模式與經濟自由化、國際化保持了新加坡經濟增長，同時也降低了民眾享有民主的權利，有引發社會不滿的危險。由此，普惠的社會保障體系是不二選擇。新加坡2009年人均GDP超過3萬美元（同期中國3711美元），2009/2010財政年度住房支出占財政預算3.9%（2010年中國占1.2%），【資料來源：葉加：“新加坡組屋掠影”，載《中國房地產報》2011年9月5日】新加坡1955年成立中央公積金局，50多年來公積金制度由單一養老功能拓展成為一個綜合性的社會保障體制（中國住房公積金制度在全國推廣10多年，僅限于住房領域）。新加坡國情的獨特性使其組屋制度在世界200多國家和地區中成為絕無僅有的孤證，不具有普適性。可以羨慕，無法復制。■