新形勢下的稅源管理優化研究①

首都經濟貿易大學財政稅務學院 山東工商學院經濟學院 尹守香

改革開放以來，我國經濟社會環境不斷發生變化，與之相適應，我國的稅源管理制度也在不斷發展和優化。稅收的征管效率不斷提高，稅收流失減少，稅收收入不斷增長。然而，隨著我國社會主義市場經濟的日趨完善和發展，傳統的稅源管理模式在新形勢面前仍顯露出諸多不適應性。

1 稅源管理新形勢帶來的挑戰

客觀地說，我國的稅源管理制度從建國初期發展到今天，逐漸趨于完善。但是，隨著時代條件的不斷演變，我國經濟、社會甚至納稅人的心理狀況都在發生變化。這些變化又給我國的稅源管理工作帶來了新的挑戰。

1.1 納稅主體多元化

隨著我國市場經濟的發展，納稅主體出現多元化趨勢。股份制企業、外資企業、私營企業等迅速發展，我國已基本形成多種所有制并存的經濟體制，稅收來源不再僅局限于公有制經濟；隨著互聯網的日益普及，電子商務等相關產業得到空前發展；經濟全球化進程加快，涉外稅源亦大大增加。如果缺乏適當的稅源管理手段，一些新增業務比如電子商務將成為管理的盲點，稅源結構的變化必將導致稅收收入的流失。稅源管理要適應經濟市場化的進程，適應經濟體制和經濟結構的變化，不僅要隨所有制形勢變化而改變管理重點，還要隨著經濟發展戰略轉移、產業的多元化發展而調整管理內容。

1.2 稅基信息隱蔽化

由于稅收是對納稅人財富的重新分配，需要通過納稅人支付貨幣或實物才能實現，因此，由于利益的直接性，自稅收存在以來，就始終存在著偷逃稅行為。納稅人通過不進行稅務登記、不進行納稅申報等種種非正當手段隱蔽納稅信息，逃避納稅義務。新興網絡產業迅速發展也為傳統稅源管理帶來諸多困難。由于互聯網加密技術取代了以往的書面交易記錄，無法有效追蹤會計憑證，無法準確區分所得的性質，無法進行有效的稽查，造成了稅源監控的實質性缺位。新興網絡產業為稅源管理的觀念和技術方面都帶來新的挑戰。

1.3 稅源流動性增強

經濟全球化進程加快使傳統稅源管理受到沖擊，我國對外開放度的明顯提高使得傳統稅源發生了較大變化，稅源的流動性增強。生產要素尤其是資本和高素質勞動力的流動性增強，給納稅人利用地區間、國家間稅制差異提供了機會。從企業所得稅角度來看，企業的國際化程度越高，就越有能力和動力通過選擇經營所在地及運用轉讓定價轉移稅源，從而達到減少其納稅義務的目的；從個人所得稅角度來講，高素質勞動力也將通過同樣方式選擇那些稅收待遇有利的國家來避稅。因此，稅源流動性增強會加大稅源管理的難度。

1.4 籌劃意識的增強

目前我國規模較大的一些企業納稅人，如外資企業、中外合資企業等，納稅意識非常強，同時稅收籌劃的意識也非常強。但實際的操作中，稅收籌劃與偷稅、避稅極難區分。當前，稅收籌劃已成為國外企業戰略管理及日常財務管理的重要組成部分，尤其是一些跨國公司，稅收籌劃方案是其管理層進行重大決策的重要依據，許多國家的企業都設置了專門的稅務會計或聘請了稅務專家，對企業進行的投資、籌資等經營活動進行稅收籌劃。在我國，跨國公司、外資企業、內資企業的稅收籌劃活動也在紅紅火火地進行著。所有有關稅收籌劃活動的合法性問題、惡性跨國經營問題等都為稅源管理信息的真實性提出全新挑戰。

2 我國現行稅源管理體系對新形勢的適應性——以北京地稅為例

在目前稅基信息隱蔽化和稅源流動性增強的新形勢下，我國稅收收入連年大幅上漲，表現出了對新形勢很強的適應性，特別是2000年實施了《重點企業稅源監控數據庫管理暫行辦法》之后，其上漲速度更是超過了GDP的增長速度，這里雖然有經濟發展稅基增大帶來的收入增加，但更多的是由于最近幾年加強稅收征管所帶來的稅收收入的增加。

那么，稅源管理在稅收增長的過程中到底發揮了多大的作用，稅源管理與稅收增長之間到底有多大的相關性？為此，我們選取了北京市地稅局1994～2008年的樣本數據，通過相關的統計軟件對此問題進行了初步分析，具體計算了一下稅源管理對稅收收入的貢獻到底是多少。

本研究所用的GDP數據來自《北京統計年鑒2009》，地稅收入數據來自北京市地方稅務局收入規劃核算處，其中地稅收入是北京市地方稅務局稅費收入剔除了中央級稅費收入、稅款滯納金罰款收入、文化事業建設費、稅務部門其他罰沒收入、城市集體服務事業費、外商投資企業土地使用費、農牧業稅附加收入和殘疾人就業保障金等項目后的收入。具體的數據見表1。

表1 北京市地稅收入和GDP數據 (單位：億元)

我國于2000年加強了重點稅源監管后稅收收入大幅上升，同時由于政策措施效應的滯后性，監管的效應不會在當年顯現。圖1給出了北京市地稅收入隨時間變化的趨勢圖，從圖中可以看出北京在2001年前稅收收入增長平穩、緩慢，2001年的稅收收入增長由于監管政策的滯后性增幅依然緩慢，監管效力在2002年之后才開始顯現，稅收收入增長的幅度明顯加快。

圖1 北京市地稅收入的時序圖

在下面所要擬建的函數中，以地稅收入(剔除各種費的收入)為因變量Y，以GDP為自變量X。同時在這里為了衡量稅源管理對稅收收入的影響，引入一個虛擬變量D：

由于稅收征管所包括的內容非常多，比如稅收法制管理、稅收基礎管理、稅款的征收和稅務稽查等，仔細比對稅收管理的內容就會發現稅收征收和管理的就是納稅人即稅源。調查和研究稅源及其發展變化狀況，是稅收征管最重要的工作內容，當前稅收征管的重點、難點和主戰場必然回歸到基層稅源管理上來。稅源管理是稅收管理的基礎，稅源管理水平是決定稅收征管水平的重要方面，也是依法治稅、依法征管的著力點，離開了稅源管理，稅務部門就會喪失依法征稅的主動權，提高稅收征管水平也就無從談起。因此在這里虛擬變量D指的就是稅源管理，把除稅源管理之外其他的管理因素歸到隨機變量里去。

運用Eviews 6估計的結果如下：

括號里為對應參數的標準誤。

模型的F統計量為987.3，在1%的水平上顯著，表明模型整體顯著。模型的擬合優度R2=0.996，表明模型擬合的程度很好，GDP和稅源監管可以解釋北京地稅收入中變異的絕大部分。變量的統計檢驗結果顯示：所有的解釋變量(包括交互效應項)均值5%的水平上顯著，表明經濟增長和稅源監管的加強是影響北京市地稅收入增長的主要因素。

回歸結果表明：在2001年以前，北京市GDP每增加1%，地稅收入將提高1.55%；在2001年之后，GDP增長對地稅收入的影響降低了0.25個百分點，也就是說地稅收入對GDP的彈性降到了1.30%(1.55%～0.25%)。由于稅源管理的加強(2001年之后)，北京地稅收入的增長率將比加強監管前平均高出4.02個百分點，同時，稅源管理也使得地稅收入對GDP的彈性降低了，但降低的幅度不大(約為0.25/1.55＝16%)。由此可以認為，我國稅源管理對稅收收入具有較大的影響，由于征管手段的加強導致近年來稅收收入的大幅上漲。

可以說2001年以后，北京市地稅局提高了稅源管理的技術含量，加強了企業納稅評估管理，強化宏觀稅負和稅收彈性分析，及時發現和有效彌補了征管漏洞，同時加大打擊涉稅違法行為，強調依法征稅，盡量做到應收盡收。所有這些加強稅源管理的措施，使北京市地稅局稅收收入出現了大幅增加。

3 我國現行稅源管理體系存在的問題

據統計，“十一五”期間，2006～2009年全國累計組織稅收收入194171.7億元，年均增長20.16%，遠高于同期 GDP11.4%的年均增長率。但隨著征管改革進程的不斷深入，不可否認的是，雖然目前我國的稅收征管體系對新形勢有很強的適應性，但是由于缺少規范科學的稅源管理模式、手段和方法，目前我國稅收并未做到應收盡收，在稅源管理方面還存在很多缺陷和不科學的地方。

3.1 稅源管理模式不夠科學

在稅源管理工作中，為提高管理質量應積極探索和掌握征管的工作規律，利用現代管理方法和手段提高稅源管理的實效性。但目前我國稅源管理仍然存在著管理不夠科學的問題，表現在分級分類管理落實不到位，注重靜態管理事后管理事前預測不到位。

對于納稅人的稅源管理依據更多地來自納稅主體所提供的信息，且主要來自納稅人納稅申報表及其附報資料、企業財務會計報表。鑒于納稅人會計水平和某些主觀故意，或者出于商業保密的需要公布的信息的真實性與準確性可能存在失真。而且如果納稅人存在主觀偷逃稅行為，稅務機關多采取事后罰款或者事后行政處罰等措施，但是偷逃稅給征納雙方所造成的損失已經無法挽回。正是這種重信息靜態管理、事后管理，輕事前管理、事前預測的管理方式給我國經濟造成很大損失。

3.2 稅源管理手段的專業性仍顯不足

稅源管理是全部稅收管理工作的基礎，是決定稅收征管水平的關鍵所在。加強稅源管理就要最大限度地獲取真實、完整的稅源信息，就要及時掌握納稅人各種涉稅動態信息。但是目前我國稅源管理中存在著信息化建設不到位及稅收管理員職責落實不到位的問題。

3.2.1 稅收信息化建設不到位

目前，我國稅務部門逐步加強了稅源信息化建設，也取得了一定的成效。但是，由于我國稅源管理信息化工程起步較晚，稅源管理信息化基礎薄弱，采集數據的數量與質量有待于進一步提高。信息化建設的重點之一相關軟件開發也存在問題。軟件系統基本實現了數據信息的自動采集，但對后期的監控和分析還沒有完全到位，特別是面對海量征管數據無法按照業務要求靈活、自動地分類提取和綜合分析利用，不利于利用數據找到征管工作中的難點、重點和盲點。同時由于各單位、各部門往往自行開發軟件，造成征管軟件之間數據結構不一致，系統間由于數據信息交互障礙形成信息“孤島”很難實現信息的統一、共享和效率提高。

3.2.2 稅收管理員職責落實不到位的缺陷

為加強以戶為單位的稅源管理，解決“淡化責任、疏于管理”的問題，國家稅務總局全面建立了稅收管理員管戶責任制度。設立稅收管理員的初衷是希望通過稅收管理員及時掌握納稅人各種涉稅動態信息，全面掌握納稅人履行納稅義務的情況。

但實際工作中，一名稅收管理員實踐中整日忙于事務性管理，忙于填表、報表、統計等日常性工作，大量的時間被各種瑣事所占用，稅收管理員陷入了日常稅收管理事務性工作的汪洋大海之中，根本沒有足夠時間對納稅人實施實地管理。一個稅收管理員少則管理幾十戶企業，多則管理上百甚至幾百戶大小企業，再加上日常業務的繁忙，稅收管理員只能流于表面形式的登錄信息和審核信息，對納稅人申報的信息真實性也沒時間深入考察，這就使得稅源監督常常流于形式只是做表面文章。

3.3 稅源管理方法仍然較為“粗放”

3.3.1 稅源管理不全面

稅務機關處于完成征管任務的需要，出于征管成本的考慮，局限于人手不夠等現實原因，我國目前稅源管理過分注重對重點大戶的管理，而對中小戶管理存在缺位現象。稅務機關此類做法雖然是出于現實的考慮，但是過分的注重稅收征管效率，就忽視了稅收征管的公平問題。納稅人競爭需要公平的稅收環境。我們在實際工作中要切實落實“抓大管中不放小”的方針，擴大稅源管理的范圍，確保所有的納稅人都處于稅務機關的監管范圍內，確保稅源管理的全面性，最大限度地減少稅收征管上的漏洞，讓納稅人在稅負平等的環境下開展生產經營，這是公平社會對稅收的基本要求。

3.3.2 各部門之間協調配合方面存在的缺陷

第一，國、地稅之間信息不通暢造成的矛盾。國、地稅兩套管理機構職能交叉，涉稅信息又未實現共享，信息不溝通或者溝通不及時而出現管理漏洞造成稅收的流失；很多情況下國、地稅是對同一個納稅人進行稅款征收和納稅檢查，由于沒有實現信息共享，容易造成對納稅人的多頭檢查，增加納稅人的納稅成本。同時由于信息資源的不共享，這種重復檢查本身對于稅務機關來說也是人力、物力上的極大浪費。第二，稅務機關內部征、管、評、查信息不通暢。目前，稅收經濟分析、納稅評估、稅源監控、稅務稽查各職能部門之間的業務銜接不夠通暢，主要表現在信息交流共享層次不高、增值利用水平較低、協作運轉效率不高、協作范圍不寬等方面。可以說目前我國在稅源管理信息的細節方面仍有很多地方做的不到位。

4 優化我國稅源管理體系的意義所在

當今經濟社會發展的新形勢下，優化稅源管理體系具有十分重大的意義。

(1)優化稅源管理體系有利于確保稅收收入水平。稅源管理是稅收征管工作的基礎，稅源管理的好壞直接決定著稅收征管質量的高低，影響著稅收收入的規模和增長速度。優化稅源管理體系，通過一系列科學、規范、現代化的方法和手段，掌握稅源變動的趨勢和原因，發現納稅人和稅收征管存在的疑點和問題，結合納稅評估的情況，實施有針對性的措施，防范和糾正稅收違法行為，最大限度地縮小潛在稅源與實際稅收之間差距，保障稅收收入水平。

(2)優化稅源管理體系有利于均衡納稅人稅負水平。稅負公平是市場經濟對稅收的基本要求，也是衡量稅收公平與否的重要標志。當前復雜的經濟環境下，納稅人存在錯綜復雜的跨國境、跨省境、跨區境、跨行業的經濟活動，即使稅制完全公平，如果稅源管理不到位，就會造成稅基核實確認的不公平，以及稅收管理與征收上的不公平。因此，優化稅源管理體系，有利于稅基確認、稅收征管的公平操作，從而均衡納稅人稅負水平，實現稅收公平。

(3)優化稅源管理體系有利于稅收遵從度的提高。稅收遵從度的高低與稅收征管服務是否優質直接相關，因此，稅務機關直接承擔著維持和提高納稅人稅收遵從度的任務。優化稅源管理體系，確認納稅人誠信與否，通過有效的稅務稽查與獎勵機制，從而利于稅收遵從度的提高。

(4)優化稅源管理體系有利于科學稅制改革進程加快。稅制的科學確立其核心是稅收負擔的確定。在一定的經濟發展水平下，經濟體系的稅收負擔能力是有限度的。如果稅收負擔超越了經濟的承受能力，就會損害國民經濟的健康發展。我國目前稅制存在的種種問題可通過優化稅源管理體系來改變，確認企業實際的稅負情況與負稅能力，在保證國家財政收入的基礎上，更加科學合理的完善稅制，加快稅制改革進程，強化稅收的調控作用。

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