法治建設成政績考核指標

申欣旺　白祖偕

《法治湖南建設綱要》希望通過持續多年的努力，“營造公開、公平、公正、可預期的法治環境”。

年底將臨，湖南省的官員們又將接受“法治建設”這一指標的考核，考評情況將關系到他們的升遷。一年前湖南省頒布《法治湖南建設綱要》（以下簡稱《綱要》），意在使一切行政不逾法律，其目標之一是使“公共權力運行規范，公民合法權益得到切實尊重和保障”。

法治考核影響“位子”

8月7日，中共湖南省委書記周強在當日召開的湖南省委常委會上表示，“領導干部不要干預依法辦案，以保證司法部門依法辦事，公正司法。”

盡管此次會議的主題是聽取湖南省聯席辦和信訪局關于第七次全國信訪工作會議精神及貫徹落實意見的匯報，但周強的表態被認為是“唐慧案”出現轉機的重要原因。

“法治湖南建設”的難度由此可窺一斑。細讀《綱要》，無論是“公共權力行使得到有效規范和制約”，還是“公民權利的有效保障”，核心要旨均離不開“控權”，這在過去三十年改革進程中，始終是改革的深水區。

顯然，也正是認識到此種難度，湖南的主政者決心使用官員升遷指揮棒來促使各級官員觀念的轉變。今年2月29日，在中共湖南省委法治湖南建設領導小組第一次全體成員會上，周強提出，要把法治湖南建設“列入領導干部政績考核”。

周強親自兼任法治湖南領導小組組長，副組長包括兩位省委常委，人大、政府、政協分管副職以及法檢兩院正職悉數納入進來，成員則主要為各廳局正職。其規格之高，在各類領導小組之中少見。

周強亦具體提出，“年底要對各地各部門落實《法治湖南建設綱要》的工作情況進行綜合考評，將考評情況作為各級領導班子和領導干部任期目標考核和年度述職報告的重要內容，作為干部提拔使用的重要依據。”

湖南省績效評估辦副主任鐘國說，“法治湖南建設，沒有抓手不行。將細分的、具體的指標納入績效考核，實際上就有了抓手。”

中共湖南省委組織部干部一處副處長吳志雄對《中國新聞周刊》說，“原來并沒有把考核成績和領導干部的提拔緊密聯系，原來只考核事，現在要逐步將考核事和考核人結合起來，和干部提拔有機結合起來。”

結果很簡單，法治搞得不好，就會影響到“位子”。

周強在湖南省省長任上的2009年，湖南就開始了將法治政府納入政績考核的探索。“我們在2009年和省政府法制辦一起，抓重要指標，比如依法行政。不過具體的指標都是分散的，沒有提到二級指標這樣的高度上來。”鐘國介紹說。

2012年，“法治湖南建設”作為二級指標被單列出來。在省直機關考核中，該項被列為“履行職責與機關建設”的指標之一，其下又包括“依法辦事”“信息公開”“學法用法培訓”“建議、提案辦理”四大方面。

而評估內容和計分方法更是既具體又明確。“依法辦事”項中，單位違法違規的，每起扣1分；重大決策未舉行聽證會的，每次扣1分。

從分值來看，“我們今年在法治湖南的考核上加大了分值權重。比如省直部門的考核除黨建之外總分是600分，‘法治湖南建設為50分。”鐘國說，“考核涉及方方面面，差幾分名次就可能差好多，50分對考核結果的影響是很大的。”

對市州的考核，“法治湖南建設”被置于“社會發展”一級指標之下，包括“依法行政”“政務公開”“人民調解”等方面共計30分。

鐘國解釋道，考核的主要目的是解決法治湖南建設中的突出問題，不可能面面俱到。“但是我們每年的考核內容甚至考核重點會有一些微調。通過設置不同的重點，推動相關方面工作的進展。”

權力與權利的交鋒

隨著主政者對“法治湖南”的持續推進，早先是否會流于運動形式的擔憂逐步得到回應。“法治”的話語權逐步加重，在實際的政治生態中，亦發揮出作用來。

長沙市政府法制辦主任陳劍文對這一點體會深刻。法治湖南建設的考核，落實到依法行政層面，她掌握著重要的2分（總分為100分）。看起來分值不高，卻直接關系到排名先后。

“這個兩分的重要性可以從排名來看，我注意到，我們考核中第一名到第九名，最后就差零點幾分，這個2分丟了，肯定就沒法排到前面去。”陳劍文說，“2010年有一個部門的領導班子在依法行政方面記了0分，評了三等，被市委領導誡勉談話，以后他就不能不重視法治工作了。”

不過2分并不是一開始就有的。2009年陳劍文從長沙市中級人民法院副院長到法制辦擔任主任，那個時候法制辦在依法行政中的話語權十分有限。最典型的莫過于，雖然中央早就提出要建設法治政府，可在依法行政的考核中，法制辦掌握的分值竟然為零。

在政府主要領導的支持下，陳劍文帶領法制辦一班人，理清工作思路，使得法制辦在重大行政決策、規范性文件審查、行政案卷評查、行政復議、行政執法監督等涉及法治政府建設和依法行政的工作領域發揮不可替代的作用。“法治”的力量被不斷釋放出來，這個分值從0分到1分又增加到2分。

更為重要的是，對各個部門的依法行政工作由法制辦確定考核范圍，量身定制。陳劍文說，“各個部門在依法行政中暴露出來的弱點和短板都不一樣，我們有針對性地確定考核范圍，這些部門就要改正，否則就無法得分。”

分數在陳劍文和法制辦手中不僅僅意味著權力。“平時日常工作中，我們始終和區縣（市）以及政府各個部門溝通，最后哪里扣分，我也要告訴你，扣分只是手段，達到依法行政才是目的。”陳劍文說。

在給法制辦增加分值之前，長沙市有領導說，“不給你分是保護你，免得你得罪人。”而陳劍文的想法是，“如果依法行政沒有獨立的考核分，政府法治建設就很難實質性地推進，所以即便是得罪人，也要考核”。事實是，從依法行政單獨考核以來，每年都有被考核單位扣了分，但法制辦并沒有因此得罪人。

問題的關鍵在于說明理由和排除質疑。對等的，市政府法制辦對市直工作部門扣了分，績效辦如果不采信，也要說明理由。陳劍文把扣分說明理由也看成是“法治”的一部分，這樣一來，公正性有保證。

不僅僅是長沙市，在其下的區縣層面，主要領導都對此予以重視。從法制辦的人員編制來看，以長沙縣為例，正式編制達到10人之多。就承擔的具體工作而言，從重大決策到政府合同管理等，涉及依法行政的方方面面。

據湖南省委法治辦公室劉委東介紹，除長沙外，湖南其他地方的工作也不乏亮點。“比如，常德的領導班子在討論‘法治常德建設時，經過認真調查研究，把著力點放在解決實際問題上，全市查找出涉及依法決策、依法辦事、公正司法、經濟發展環境等10個方面的突出法治問題668個，并制定整改措施2295條。”

從具體效果來看，即便不能全部推進，對于硬性規定的任務比如集中清理規范性文件，根據《湖南省規范性文件管理辦法》的規定，常德要求市縣兩級黨委辦、人大辦、政府辦、政協辦牽頭，對各地各部門正在施行的文件和制度進行全面清理。

不過，《中國新聞周刊》記者也注意到，湖南部分地方政府領導人對“法治”的重視更多停留在理論層面。

當“唐慧案”發生，人們意識到，“法治湖南建設”所涉及的利益博弈將在未來逐步凸現出來。無論是“規范公共權力運行”還是“保障公民權利”，其背后的權力與權利的交鋒，觀念的沖突將更加激烈。

姜明安認為，“一個地方，特別是一個大的行政區域，如一個省、自治區、直轄市或較大的市，無論如何推進法治，要完全不出問題是不可能的。對一個地方執政者治理水平的考量、評價，不僅要看他們管轄的地域是否盡量避免了出大問題，盡量避免了出不應該出的問題，還要看在問題出了以后，他們如何面對，如何處理。”