新政規(guī)范審批亂象

閔杰

國務(wù)院最新規(guī)定：凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。

日前，國務(wù)院公布第六批取消和調(diào)整的314項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。自2001年行政審批制度改革工作啟動(dòng)以來，這已是第六次消減行政審批項(xiàng)目。十年來，中國共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。

不過，與以往不同的是，此輪改革釋放出一個(gè)新的信號(hào)和改革思路。國務(wù)院文件在相關(guān)決定中明確要求，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批”。

在一些學(xué)者看來，這為總是無法繞出“怪圈”的行政審批制度改革指明了方向。“過去的改革總是停留在取消、減少，但這次改革不是簡單‘?dāng)?shù)量型的，幾個(gè)重大理念的確立從根本上對(duì)行政審批制度改革是個(gè)重大突破。”中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長汪玉凱告訴《中國新聞周刊》。

審批亂象

“這次改革的亮點(diǎn)在于三句話，一是個(gè)人或組織自己能解決的，不再設(shè)立行政審批，這就大大降低了市場(chǎng)門檻；第二是市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的，要讓市場(chǎng)來解決，這就大大削減了政府權(quán)力；第三是社會(huì)組織能夠承擔(dān)的，要盡量轉(zhuǎn)給社會(huì)組織。”汪玉凱指出，惟其如此，才能真正形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)的多元公共治理結(jié)構(gòu)。

10月14日，在國際行政院校聯(lián)合會(huì)亞太區(qū)域會(huì)議的演講中，汪玉凱將當(dāng)前政府在管理運(yùn)行中沒有解決的深層次問題歸結(jié)為四個(gè)方面：政府職能轉(zhuǎn)變滯后、政府自身改革遇到很大阻力遭遇瓶頸、行政審批過多過濫、以及政府社會(huì)管理公共服務(wù)的職能相對(duì)薄弱。“從某種意義上說，過度行政審批已經(jīng)成為腐敗的‘溫床。”汪玉凱不客氣地指出。

層層審批、挨家蓋章，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一大特征。行政審批過多過濫，本質(zhì)上是由行政權(quán)力來決定資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，其弊端十分明顯：一是缺乏效率，嚴(yán)重限制個(gè)人和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由，無法體現(xiàn)市場(chǎng)在配置資源上的優(yōu)勢(shì)；二是易滋生腐敗，因?yàn)閷徟馕吨召M(fèi)，掌握審批權(quán)力的部門越多，自由裁量權(quán)越大，尋租的空間就越大。

但是，要掌握審批大權(quán)的部門自動(dòng)放棄權(quán)力，并不容易。在個(gè)別地方，賣饅頭要申請(qǐng)，開個(gè)小吃攤要辦七八個(gè)證，甚至賣一次性筷子都要查“林木砍伐證”。

“從這些年的審批制度改革來看，相比較起來，中央政府做得更徹底。有些地方政府跟得也比較緊，但不如中央政府做得徹底。”國家行政學(xué)院公共管理學(xué)部副主任馬慶鈺教授對(duì)《中國新聞周刊》說。

“我們?cè)谝恍┱{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地不同層級(jí)的審批中心，到年底盤點(diǎn)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，做了這么多的審批項(xiàng)目，連他們自己都感覺到很吃驚。”馬慶鈺分析，早期行政審批改革減掉的很多都屬于“垃圾審批”，想都不用想，馬上拿掉就行了。“這一塊已經(jīng)占了相當(dāng)比例。剩下的那些，對(duì)于審批者來說，他們是有些‘惜權(quán)，與自身有緊密的利益相關(guān)性，他們想來想去，還是進(jìn)行了保留，因?yàn)樯婕暗竭@些部門自身存在的價(jià)值。”

向社會(huì)放權(quán)

在此次國務(wù)院文件中，同樣引人注目的，除了“退出”以外，則是另一種形式的“加強(qiáng)”。文件中如此表述，要“加快推進(jìn)事業(yè)單位改革和社會(huì)組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項(xiàng)，通過委托、招標(biāo)、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會(huì)組織承擔(dān)。抓緊培育相關(guān)行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)組織規(guī)范、公開、高效、廉潔辦事。”

對(duì)于佛山市順德區(qū)社會(huì)工作委員會(huì)副主任吳力來說，這種“加強(qiáng)”對(duì)于順德人來說，已經(jīng)不是新話題了。

“前幾年來，順德已經(jīng)向社會(huì)轉(zhuǎn)移政府職能31項(xiàng)，今年將會(huì)有13個(gè)有審批權(quán)的職能部門向社會(huì)轉(zhuǎn)移76項(xiàng)。”吳力告訴《中國新聞周刊》。

順德2011年8月再啟審批制度改革后，目標(biāo)是把審批事項(xiàng)縮減30%以上，審批時(shí)間壓縮50%以上。而在總數(shù)為5205項(xiàng)的行政管理事項(xiàng)中，3197項(xiàng)劃歸鎮(zhèn)街，占了所有事項(xiàng)的61.4%。在今年8月推出的“削權(quán)名單”中，13個(gè)部門又一共清理出1567項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，有548項(xiàng)將取消或者優(yōu)化，而原來由政府承擔(dān)的76項(xiàng)工作職能將轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織來執(zhí)行。

不僅在順德，對(duì)整個(gè)廣東來說，由于地處我國改革開放前沿，市場(chǎng)發(fā)育程度較高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正全面進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，其自身對(duì)于深化行政審批制度改革、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求十分緊迫。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，廣東分別于2000年、2002年、2004年、2009年進(jìn)行了四輪行政審批事項(xiàng)清理，取消和調(diào)整了2300余項(xiàng)審批項(xiàng)目。今年8月22日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，正式批準(zhǔn)廣東“十二五”期間在行政審批制度改革方面先行先試。

廣東已率先在順德、深圳、珠海、東莞、惠州、肇慶、揭陽等地開展商事登記（企業(yè)注冊(cè)）制度或企業(yè)登記審批制度改革試點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示，佛山順德區(qū)自今年5月開展商事登記制度改革以來，5至7月份的月平均登記有限公司達(dá)619戶，同比增長44%，出證時(shí)間平均縮短43%，此外，企業(yè)投資資金到位率也有明顯提高。

為做好社會(huì)組織的承接工作，廣東制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織管理的實(shí)施意見》等一系列文件，進(jìn)一步改進(jìn)社會(huì)組織登記辦法，簡化程序，放寬準(zhǔn)入限制，降低登記門檻，研究創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)組織“去行政化”和“去壟斷化”。

同時(shí)，廣東還出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的實(shí)施意見》，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織的行業(yè)管理和行業(yè)自律作用，支持社會(huì)組織承擔(dān)更多社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)；出臺(tái)《廣東省人民政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》，建立健全以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府向社會(huì)組織購買服務(wù)機(jī)制。

機(jī)構(gòu)還要改革

“在轉(zhuǎn)移的過程中，有些部門在做方案的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，有些事項(xiàng)應(yīng)該轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，但現(xiàn)實(shí)中沒有相應(yīng)的社會(huì)組織來承接。”吳力告訴《中國新聞周刊》，順德的做法是，先將轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的目錄清理出來，雖說沒有社會(huì)組織能承接，但公布出來之后，就在無形中形成了激勵(lì)機(jī)制，培育社會(huì)組織往這些方面發(fā)展。

對(duì)于廣東來說，除了給社會(huì)組織降低門檻，大力培育也是當(dāng)務(wù)之急。據(jù)了解，廣東將培育行業(yè)協(xié)會(huì)、服務(wù)異地務(wù)工人員社會(huì)組織，其中重點(diǎn)培育工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類、群眾生活類等幫助政府提供服務(wù)、化解矛盾的社會(huì)組織，以保證相關(guān)事項(xiàng)“轉(zhuǎn)得出、接得好”。

不過，也有不少人擔(dān)心，轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織的職能涉及轉(zhuǎn)什么和怎么轉(zhuǎn)，如社會(huì)服務(wù)職能、技術(shù)服務(wù)職能可以轉(zhuǎn)，但行政審批事項(xiàng)特別是具有非競(jìng)爭性、排他性的事項(xiàng)，如資質(zhì)資格類事項(xiàng)，轉(zhuǎn)移后可能會(huì)產(chǎn)生新的壟斷和不公平競(jìng)爭的問題。

“我們下一步要解決的問題是，要打破原來行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷。”吳力指出，在目前轉(zhuǎn)移職能的過程中，重點(diǎn)還是行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)來承接，而由于歷史的原因，目前都只存在一業(yè)一會(huì)，“下一步要打破一業(yè)一會(huì)，形成一業(yè)多會(huì)，形成競(jìng)爭機(jī)制。否則的話，一個(gè)行業(yè)只有一個(gè)協(xié)會(huì)，如果它不及格，政府要找替代的話都找不到。”

而在馬慶鈺看來，深化推進(jìn)行政審批制度改革，是一個(gè)更大的系統(tǒng)工程，根本性在于調(diào)整政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的關(guān)系。

“目前政府職能還存在邊界清理的問題，現(xiàn)在還是一個(gè)很大的政府，很大的職能。政府職能轉(zhuǎn)變的理念要進(jìn)一步強(qiáng)化，這是根本性的東西。”馬慶鈺指出，接下來，要對(duì)政府職能厘定展開新一輪的工作，到底有哪些職能是需要審批的，哪些不需要，要做系統(tǒng)清理。

在他看來，另一個(gè)與審批制度改革息息相關(guān)的是涉及機(jī)構(gòu)改革問題。“經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)改革，還是人滿為患、機(jī)構(gòu)重疊，仍然存在‘帕金森綜合征。”馬慶鈺說，當(dāng)政府還在不斷擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算規(guī)模，不斷擴(kuò)充人員、機(jī)構(gòu)，在“僧多粥少”的情況下，要找事干，審批權(quán)就放不出去，“審批制度改革只是一個(gè)抓手，這個(gè)地方會(huì)引出千絲萬縷的很多問題來，一定要進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，否則這個(gè)問題解決不了。”