世界“首都圈”啟示

張珺

以日本首都圈、韓國首都圈和英國都市圈為代表，國外首都圈在形成發展過程中采取了制定明確系統的發展規劃、設立跨行政區的管理機構、頒布各種法律法規保障規劃實施、構建合理的區域職能分工、重視交通設施建設等措施，并取得了顯著成效。這些都對中國首都圈的發展具有借鑒意義。

“規劃有時是用來限制規模的”

韓國首都圈形成始于20世紀60年代工業化快速啟動時期，70年代中期初步形成。包括中心城市首爾特別市、仁川直轄市、京畿道行政區及其下屬的64個次級地方行政區。圈內集中了韓國近一半的制造業和70%的GDP。

韓國首都圈的發展從20世紀60年代至今經歷了五個不同的時期：20世紀60年代的集中發展期，韓國政府曾致力于建立“政府主導的資本主義體制”，實行“大城市、大企業和工業為主”的增長戰略，但在70年代，為防止首都人口過度集中，韓國開始“建設衛星城市，積極分散人口”。在80年代的抑制發展期，韓國進一步制定《首都圈整備規劃》，對首都圈不同地區實施不同程度的限制與分散政策。

2003年，時任韓國總統盧武鉉為了根治首都圈的“大城市病”，實現地區間的均衡發展，推進了聲勢浩大的遷都運動，但以失敗告終。此后韓國又推行《公共機關遷移案》，根據該法，韓國政府將從2012年起將中央政府的12個部級機關和６個副部級機關遷往中部的燕歧－公州地區，將177個公共機關分散安排到全國各地。

日本首都圈自成立以來，先后制定了5次基本規劃。每一次規劃都在充分考慮政治、經濟和文化背景以及人口規模等諸多因素下形成，規劃包括設置衛星城、綠化帶，建立“區域多中心城市復合體”等。這些規劃在東京經濟快速發展的同時，促使周邊地域在發展原有農業、工業基礎上，充實其教育和文化等功能，形成不依存東京大都市地區的城市近郊地區。

設立跨行政區的管理機構

首都圈的空間范圍橫跨若干行政區，在其規劃和建設過程中必然存在許多矛盾，因此，設立跨行政區的管理協調機構尤為重要。

韓國政府設立了跨轄區的超級機構——“首都地區管理委員會”，委員會對首都圈范圍內各行政區申請新項目擁有最終審查決定權。該委員會有首爾特別市市長、仁川廣域市市長和京畿道知事，并由國務總理任委員長，財政部部長和建設交通部部長任副委員長，同時還由相關部委長官任委員，保證了各項規劃措施的落實。

在日本，首都圈的規劃和建設是由國土綜合開發廳下屬的大都市整備局負責。大都市整備局實質是推行首都圈建設的政府執行機構，除負責編制大都市圈發展規劃外，還負責協調與土地局、調整局等局的關系。另外，在國土審議會還特別成立了都市圈整備特別委員會，其成員由都市圈內的各地方政府領導人，如縣知事、市長、企業領導人、大學教授組成，同時成立規劃部，由大學教授和企業負責。

在倫敦都市圈形成的實際操作中，最具代表特色的規劃機構被稱作“巴倫委員會”。委員會能夠根據城市不同階段的特點、問題和需求，制定相應的規劃，如“四個同心圈規劃”，50年代末的八個衛星城規劃及“反磁力吸引中心”城市規劃。

特別法規保障“均衡”

國外首都圈的發展歷程始終與法律法規相伴出現，法律制度為首都圈的發展提供了最可靠的保障。

自20世紀60年代開始，韓國政府不斷完善首都圈發展的法律制度框架。針對60年代首爾已經出現的規模膨脹現象，1964年和1970年韓國先后出臺了《大城市人口防止對策》和《關于抑制首都圈人口過度集中基本方針》。1976年韓國政府修改了《地方稅法》，規定在首都圈新建或擴建工廠將以5倍的高額收取登記稅、取得稅和財產稅。1978年韓國政府頒布了《工業布局法》，1982年又頒布了《首都圈整備施行規劃法》，根據不同地區的要求實施不同程度的限制與分散政策。

日本國會于1956年制定《首都圈整備法》，從法律上界定了首都圈的范圍和發展方向。隨后又相繼頒布了《首都圈市街地開發區域整備法》《首都圈建成區限制工業等的相關法律》《首都圈近郊綠地保護法》《多極分散型國土形成促進法》等多部法律法規。在倫敦城市規劃過程中，英國議會先后頒布了《綠帶法》《新城法》《內城法》等法律，有效地保障了倫敦都市圈均衡發展與社會公平。