繞不過去的憲法監(jiān)督

申欣旺

2012年3月十一屆人大五次會議上，一份關(guān)于制定《憲法解釋程序法》的議案引發(fā)關(guān)注。議案提交者，全國人大代表、中國社科院學(xué)部委員梁慧星認(rèn)為，“有必要建立包含憲法解釋制度在內(nèi)的多樣化的憲法實(shí)施制度，通過解釋憲法，保障憲法的穩(wěn)定和發(fā)揮憲法的實(shí)際功效。”

現(xiàn)行（1982年）憲法賦予全國人大常委會“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”的職責(zé)，但三十年來，并未有過具體的憲法解釋。

現(xiàn)行《憲法》頒布后，隨著《憲法》的實(shí)施，關(guān)于憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)如何激活的話題開始興起，在此后的三十年中從未停息。

早在1982年憲法制定之初，憲法監(jiān)督制度曾作為憲法設(shè)計的重要內(nèi)容之一，進(jìn)入到修憲者的視野。參加1982憲法制定的北京大學(xué)法學(xué)院已故教授肖蔚云在其生前出版的《憲法學(xué)》一書中回憶到，“許多同志提出要設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)如憲法法院、憲法委員會或由法院來保障憲法的實(shí)施。”

這其中最引人注目的就是討論是否設(shè)立憲法委員會，并有多種方案被設(shè)計出來，但這個委員會最終未能設(shè)立，留下無數(shù)討論、研究和爭議。

設(shè)計憲法委員會

實(shí)際上，1954憲法第27條有過同樣的規(guī)定：全國人民代表大會的職權(quán)之一是“監(jiān)督憲法的實(shí)施”。但事實(shí)證明，這個條文最終沒有發(fā)揮任何作用。

在1982憲法制定過程中，就不停有人提出，這部憲法能不能防止“文革”？長期在彭真身邊工作、亦參與1982憲法制定的顧昂然回憶，在憲法草案征求意見過程中有人提出，“既然人民代表大會制度好，為什么發(fā)生‘文革？”

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授許崇德老先生告訴《中國新聞周刊》，在1980年9月10日憲法修改委員會成立后，陸續(xù)接到各地群眾就憲法制定提出建議的大量信函，其中就包括保障憲法實(shí)施方面的內(nèi)容。

比如，江西李平建議，在憲法中要有規(guī)定保證憲法實(shí)施的條款，內(nèi)蒙古王建彪建議，設(shè)立一個憲法監(jiān)督委員會專門負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施情況，并有權(quán)宣布違憲的政策、法律、法令為無效。

9月17日，憲法修改委員會秘書處（以下簡稱“秘書處”）成立并開始工作，許崇德是成員之一。9月22日，秘書處部分成員就憲法結(jié)構(gòu)問題的討論中，就包括“監(jiān)督憲法的實(shí)施”。

許崇德參與的是國家機(jī)構(gòu)這一章的起草。“我們當(dāng)時考慮，美國那種最高法院作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的模式不合適，應(yīng)設(shè)立全國人民代表大會憲法委員會來作為憲法的監(jiān)督機(jī)關(guān)，我記得當(dāng)時參考羅馬尼亞的憲法搞了憲法委員會。”

許崇德說，秘書處在1981年1月底2月初起草了《憲法草稿》，自2月20日起，又花了9天時間討論，至2月28日，搞成一個《憲法討論稿》。與《憲法草稿》相比，這個討論增寫了第五章，共計六個條文，專門規(guī)定保障憲法實(shí)施和憲法修改的內(nèi)容。

后來，又相繼形成了4月1日的第三次討論稿，4月20日的第四次討論稿，5月1日的第五次討論稿。

在對第三次討論稿的討論中，對前述準(zhǔn)備設(shè)立的憲法委員會有了進(jìn)一步的修改意見，提出“關(guān)于全國人民代表大會憲法委員會，可以擬兩個方案：第一方案是，憲法委員會的地位與全國人大常務(wù)委員會相當(dāng)，僅對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作，專門負(fù)責(zé)審理違憲問題。第二個方案是，憲法委員會的地位低于全國人大常委會，對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作，協(xié)助全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實(shí)施。”

許崇德說，多數(shù)人傾向于第一方案。

華東政法大學(xué)教授劉松山參與了《彭真?zhèn)鳌返淖珜懀瑩?jù)他回憶，在查閱檔案時，他發(fā)現(xiàn)了當(dāng)年設(shè)計憲法監(jiān)督制度的四個方案，而這四個方案的抄錄者正是許崇德本人。

檔案顯示：除上述兩個方案外，還包括第三方案“最高人民檢察院對于法律、法令、其他法規(guī)以及國家機(jī)關(guān)、中央的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的行為是否符合憲法行使監(jiān)督權(quán)”。

第四方案則是，將憲法委員會作為全國人大和全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下的專門委員會（常設(shè)委員會）。

但后來的討論稿與這個方案相比，又有了引人注目的變化：將“全國人民代表大會憲法委員會”，排在“全國人民代表大會”“全國人民代表大會常務(wù)委員會”之后，“國家主席”和“國務(wù)院”之前。

“憲法委員會被賦予的地位之高，可想而知。”劉松山分析道。

不過，分歧明顯出現(xiàn)了。有人提出，人大常委會在人大閉會期間，其權(quán)力應(yīng)該是最高的，再設(shè)一個與它地位平行的機(jī)關(guān)，不合適。這樣的機(jī)關(guān)實(shí)際上也很難起作用。憲法委員會的地位宜低于人大常委會。

與此相匹配的是，秘書處提出了另一種方案，全國人民代表大會設(shè)立憲法委員會，協(xié)助全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督憲法的實(shí)施。

但是，事情隨后又發(fā)生了變化。到了1981年8月3日的討論稿中，突然沒有了憲法委員會的規(guī)定，與此同時，該稿在列舉全國人大職權(quán)時，加上了“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，將憲法監(jiān)督的職權(quán)交給了全國人大及其常委會。

峰回路轉(zhuǎn)的是，在兩個月后的1981年10月31日，秘書處草擬了新的一稿。其中，憲法監(jiān)督的職權(quán)再次發(fā)生變化。這一稿用一節(jié)規(guī)定了全國人民代表大會的事項(xiàng)，其中第七條的第三項(xiàng)規(guī)定，全國人大職權(quán)之一就是“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，但又將這個職權(quán)具體地賦予了憲法委員會。

劉松山分析這個方案后發(fā)現(xiàn)，在規(guī)定憲法委員會的同時，這一稿不僅沒有規(guī)定全國人大監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，而且也沒有規(guī)定全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施，這說明，這一職權(quán)只由憲法委員會行使。但這種規(guī)定仍然面臨兩個嚴(yán)重問題：一是，憲法委員會究竟處于什么地位，是與全國人大常委會處于同一地位，還是低于全國人大常委會但高于普通專門委員會，或者是與普通專門委員會地位相同呢？二是，憲法委員會有權(quán)“審查和處理中央國家機(jī)關(guān)”的“重大違憲行為”，這個“中央國家機(jī)關(guān)”是否包括全國人大常委會呢？”

兩個問題歸結(jié)到一點(diǎn)就是，這個修改稿仍然沒有回答憲法委員會與常委會的地位孰高孰低這一核心問題。

劉松山說，印象中，以秘書處草擬的10月31日稿為界，所謂憲法委員會的設(shè)計就戛然而止，再無聲息。此后無論秘書處的討論稿還是交憲法修改委員會全體會議的討論稿，都再沒有出現(xiàn)憲法委員會的條款，憲法監(jiān)督的職權(quán)被賦予了全國人大或者它的常委會。

鮮為人知的歷史

關(guān)于憲法委員會的命運(yùn)，在對檔案做詳細(xì)研究后，劉松山得出的結(jié)論是：“當(dāng)時要求加強(qiáng)憲法監(jiān)督的呼吁實(shí)際是有限的，尚不具有普遍性；而對于加強(qiáng)憲法監(jiān)督的措施和辦法，實(shí)際是見仁見智，設(shè)立憲法委員會并不是完全一致的意見，甚至也很難說就是主導(dǎo)性的意見。”

而另一方面，在劉松山看來，一項(xiàng)憲法制度的確立，與重要政治人物的態(tài)度密不可分。這是中國的實(shí)際。

在1982憲法起草中發(fā)揮關(guān)鍵作用的重要政治人物主要有胡喬木（時任憲法修改委員會秘書長）、彭真（時任憲法修改委員會副主任委員）、鄧小平等人。劉松山感興趣的是，他們對待憲法監(jiān)督制度是何種態(tài)度。

胡喬木以十分開放的姿態(tài)對待憲法內(nèi)容的討論，但劉松山說，就他所閱的材料，尚沒有發(fā)現(xiàn)胡喬木對憲法委員會發(fā)表哪怕片言只語的觀點(diǎn)。

關(guān)于鄧小平的態(tài)度，全國人大常委會原副秘書長劉政在《人民代表大會制度的歷史足跡》一書中做了記載。講到1981年4月秘書處討論憲法委員會的幾種意見時，劉政是這樣寫的，“后來把設(shè)立憲法委員會的方案報上去了。鄧小平等同志不贊成，認(rèn)為有了這個機(jī)構(gòu)就很難辦。就擱置了。所以，1982年提出的憲法修改草案，沒有關(guān)于設(shè)立憲法委員會的規(guī)定。”

劉松山分析說，作為憲法修改的直接主持者，彭真對加強(qiáng)憲法監(jiān)督無疑是十分重視的，對于建立一種什么樣的制度來監(jiān)督憲法的實(shí)施是他一直在思考的問題。

但是不是要設(shè)立憲法委員會這個機(jī)構(gòu)呢？對此，彭真也有深切的疑慮。他說，“毛主席、周總理都不在了，小平同志還兼著常委，不能來，華國鋒也不能來，由誰來組成就成問題，不好辦，我們與國外的情況不同。”

到了1981年11月以后，在憲法修改草案的討論稿中，憲法委員會的設(shè)計被取消。

但無法回避的是憲法監(jiān)督與憲法如何有效實(shí)施的問題。到1982年4月26日，五屆全國人大常委會第二十三次會議通過《憲法修改草案》，并交付全民討論中，這個問題又一次被提出來。

許崇德回憶，“許多群眾認(rèn)為‘立法容易執(zhí)法難。因此他們明確建議規(guī)定保障憲法實(shí)施的具體條文”。

例如，浙江戴揮建議，憲法修改草案第26條應(yīng)加上一款：“國家設(shè)專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督憲法實(shí)施。”上海市政協(xié)常委陳宗烈建議“設(shè)立國事法院”。西南政法學(xué)院劉克希等建議“設(shè)立憲法法院，監(jiān)督憲法的實(shí)施”。

衛(wèi)生部也建議，應(yīng)該建立一個有權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)督促檢查憲法的實(shí)施，防止“文化大革命”期間那種實(shí)際上把憲法丟在一邊的現(xiàn)象再次發(fā)生。

在劉松山的印象中，即使同意《憲法修改草案》第65條有關(guān)全國人大常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的，一些地方也認(rèn)為這個規(guī)定過于籠統(tǒng)，難以落實(shí)。比如，天津市提出，只規(guī)定人大常委會“監(jiān)督憲法的實(shí)施”不夠，還應(yīng)在方法、程序，特別是對違憲行為的處理上做出具體規(guī)定。

這些意見引起了彭真高度的重視。到了1982年的時候，他曾幾次提出，對設(shè)憲法委員會或者憲法法院的意見，要作為一個重要問題考慮和提出。但他同時又強(qiáng)調(diào)，憲法監(jiān)督主要靠十億人民，就是要設(shè)憲法委員會，也要設(shè)在全國人大和人大常委會下，全國人大要一元化，不要多元化。

直到1982年11月25日五屆人大五次會議《憲法修改草案》提交審議，憲法能否得到很好實(shí)施的憂慮仍然在很大范圍存在。

11月30日上午，代表們再次討論憲法監(jiān)督問題，廣東的伍覺天、杜長天，黑龍江的方大中、叢琛、韓行生、倪偉等代表建議增設(shè)監(jiān)督憲法實(shí)施委員會。

彭真對代表審議中提出的這些意見十分重視。劉政在《人民代表大會制度的歷史足跡》中披露，在彭真的安排下，秘書處副秘書長胡繩專門到五屆全國人大五次會議主席團(tuán)第二次會議上，匯報和解釋憲法修改草案的情況。彭真與胡繩一起參加了會議，并在胡繩的匯報中不時插話。

胡繩說，“設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)，如果參照國外的經(jīng)驗(yàn)，是有這樣搞的。有的國家設(shè)立了憲法法庭或者憲法委員會（彭真插話：外國只是一部分國家有）。對，只是有些國家有，蘇聯(lián)就沒有。”“資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)也可以參考，但它們的這些機(jī)構(gòu)的任務(wù)是什么呢？如法國憲法委員會的任務(wù)就是監(jiān)督總統(tǒng)選舉是不是合法，監(jiān)督各種法律是不是符合憲法。”

胡繩還說：“現(xiàn)在我們國家要保證憲法的實(shí)施，設(shè)立一個什么樣的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)合適呢？實(shí)際上還只能是人大常委（會）。在我們國家不可能在人大常委（會）以上再有一個什么更高的權(quán)力機(jī)關(guān)。”

胡繩匯報完，彭真就兩個問題做了補(bǔ)充說明，其中之一就是憲法監(jiān)督問題。他說：“是不是搞一個有權(quán)威的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督憲法的實(shí)施？外國有的是憲法委員會，有的有大法官，像美國、巴基斯坦就是大法官。我們是不是也采用這樣的形式？這個問題，在起草過程中反復(fù)考慮過。大家所想的，實(shí)際就是‘文化大革命把‘五四憲法扔到一邊去了。實(shí)際上，在當(dāng)時無論你搞一個什么樣的組織，能不能解決這個問題呢？不見得。”

隨后，彭真再次強(qiáng)調(diào)由全國人大和它的常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的必要性，“恐怕很難設(shè)想再搞一個比人大常委會權(quán)力更高、威望更高的組織來管這件事。”

繞不過的憲法監(jiān)督

憲法生效后面臨的突出問題就是實(shí)施和監(jiān)督不到位。到了1984年、1985年的時候，這個問題日益凸顯。地方人大常委會和全國人大常委會的組成人員普遍提出，全國人大常委會對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督工作做得不夠，要求加強(qiáng)這項(xiàng)工作。

1983年2月27日，中共中央印發(fā)了彭真《在中央政法委員會擴(kuò)大會議上的講話要點(diǎn)》的通知。“通知”針對實(shí)踐中出現(xiàn)的違憲問題表示，“應(yīng)當(dāng)指出，工作中的違憲問題，政法部門有，其他一些部門也有，相當(dāng)一部分黨委也經(jīng)常發(fā)生，諸如未經(jīng)法定任免手續(xù)就正式宣布干部調(diào)動，以及對司法工作的干預(yù)等，已經(jīng)造成了不好的影響。”

類似違憲問題在地方也時有發(fā)生。當(dāng)時的一個典型案例是，某自治區(qū)黨委提出的外貿(mào)廳人選，在自治區(qū)人大常委會會議上未獲通過，但自治區(qū)黨委違背憲法規(guī)定，堅持對外公布并讓該人選上任。

這一事件在當(dāng)時引起很大反響，彭真親自召集全國人大常委會的黨內(nèi)副委員長和秘書長討論研究，認(rèn)為自治區(qū)黨委的這一行為，是違背憲法的，不能允許的，并將這一事件專門向中共中央書記處寫了報告。隨后，中央有關(guān)負(fù)責(zé)人專門與該自治區(qū)黨委書記談話，批評和糾正了這一違憲做法。

彭真還支持全國人大常委會辦公廳編印《工作通訊》公開登載批評地方的各種危險行為。1985年的《工作通訊》第12期刊登了題為“中共常熟市委檢查糾正不依法定程序變動正副鄉(xiāng)長的錯誤”的例子。

盡管如此，憲法監(jiān)督仍然沒有具體的程序。

許崇德回憶，1983年，即憲法通過剛一年后，王叔文等30名全國人大代表曾聯(lián)名向六屆全國人大會議提案，建議最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立憲法委員會。到1982年憲法實(shí)施十年后的1992年，王叔文還撰寫紀(jì)念文章，呼吁在全國人大下面設(shè)立憲法委員會。

到了1986年9月6日，彭真在各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負(fù)責(zé)人工作會議上，還說了接受批評的話：“這個工作我們過去做得不夠，有些同志批評說，人大定了那么多法，執(zhí)行沒執(zhí)行沒有好好管，這個批評我們接受。”

這次會議的重要背景是，1985年9月初，時任中共中央總書記胡耀邦和時任中央政治局委員、中央書記處書記胡啟立先后批示，要由中央發(fā)一個加強(qiáng)人大工作的文件。劉政刊載在《中國人大》雜志上的回憶文章說，根據(jù)這個要求，全國人大常委會辦公廳在1986年兩次組織起草文件，但大家對稿子不滿意，未搞出來。

中央文獻(xiàn)出版社出版的彭真著作《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》一書顯示，彭真在9月6日的會議上點(diǎn)破了其中的原因。彭真說，“我們不但要全面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，還要進(jìn)行政治體制改革。政治體制改革牽涉的就多了，牽涉到黨如何領(lǐng)導(dǎo)，牽涉到中央和地方的關(guān)系，牽涉到人大和政府。”“黨的領(lǐng)導(dǎo)體制包括在政治體制里面而生產(chǎn)力發(fā)展了，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，上層建筑也要改革，黨的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然也要改善。這個問題不解決，要全面討論人大的問題，條件還不成熟。”

1988年的時候，彭真最終闡述了條件為何不成熟。當(dāng)年，受彭真委托，陳丕顯副委員長在七屆全國人大一次會議上作六屆全國人大常委會五年來的工作報告。根據(jù)彭真的意見，這個報告提出，“要從政治體制改革和建設(shè)社會主義民主政治的高度，進(jìn)一步提高對人大監(jiān)督工作的認(rèn)識。”

這個論述被認(rèn)為是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)首次以正式文件的形式揭示憲法監(jiān)督與政治體制改革的關(guān)系。劉松山認(rèn)為，彭真所論述的，正是憲法能得到有效監(jiān)督的前提條件。

相對應(yīng)的是，法學(xué)界對于違憲審查制度的探討從未終止。司法審查、設(shè)立憲法法院、以及全國人大常委會在現(xiàn)有憲法制度框架下如何加強(qiáng)違憲審查等都被提出來。

2003年4月，湖北青年孫志剛被非法收容毆打致死的事件被媒體曝光轟動全國。

當(dāng)年5月14日，北京大學(xué)許志永等三名法學(xué)博士聯(lián)名上書全國人大常委會，要求對《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，廢除收容遣送制度。

孫志剛事件發(fā)生后，全國人大常委會有意加強(qiáng)此項(xiàng)工作。2004年，在全國人大常委會法工委，一個冠名為“法規(guī)審查備案室”的專門機(jī)構(gòu)被設(shè)立，一時被寄予了很大期望。

2005年，全國人大常委會修改了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，并于同年還制定了《司法解釋備案審查工作程序》，進(jìn)一步完善了審查制度的運(yùn)作機(jī)制。

劉松山告訴《中國新聞周刊》，實(shí)際上早在憲法審議之時，在1982年12月3日的全國人大主席團(tuán)會議上，彭真在強(qiáng)調(diào)由全國人大及其常委會“行使監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力比較適宜”的同時，還說了一句耐人尋味的話：“當(dāng)然，隨著情況的發(fā)展，是不是還可以搞一些具體的規(guī)定，那要等將來再說。”