地鐵經(jīng)濟(jì)中的公私合作
——北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、經(jīng)驗(yàn)和意義

◎ 趙先立 李子君

地鐵經(jīng)濟(jì)中的公私合作
——北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、經(jīng)驗(yàn)和意義

◎ 趙先立 李子君

北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目是我國(guó)軌道交通領(lǐng)域首先采用公私合作投融資模式建設(shè)并獲得成功的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，該項(xiàng)目降低了政府投資風(fēng)險(xiǎn)，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。本文重點(diǎn)分析了北京地鐵4號(hào)線公私合作項(xiàng)目投融資模式的運(yùn)作思路、程序、成本收益、創(chuàng)新性以及存在問(wèn)題，以求為未來(lái)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資運(yùn)作提供一定的經(jīng)驗(yàn)和借鑒意義。

北京地鐵4號(hào)線 投融資模式 公私合作

一、引言

城市軌道交通作為基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其發(fā)展推動(dòng)了人口、產(chǎn)業(yè)等資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在地理上的集中，這種集中又帶來(lái)了新產(chǎn)業(yè)發(fā)展和沿線土地的開發(fā)，使城市布局合理，市民生活便利，進(jìn)一步促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施降低單位服務(wù)成本，提高其利用效率，形成良性循環(huán)。2001年北京申奧成功后，北京市政府決定大力發(fā)展軌道交通，明確了新建200公里城市軌道交通，總投資達(dá)600億元的投資任務(wù)，2003年11月，原北京地鐵集團(tuán)公司改組成立了北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱京投公司），北京市軌道交通建設(shè)管理公司（以下簡(jiǎn)稱建管公司）和北京地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱運(yùn)營(yíng)公司），京投公司主要承擔(dān)地鐵的投融資和資本運(yùn)營(yíng)，前期規(guī)劃及線網(wǎng)管理等任務(wù)，它作為北京軌道交通的業(yè)主，委托建管公司建設(shè)軌道交通新線項(xiàng)目，建成后委托運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行線路的運(yùn)營(yíng)。這一系列舉措實(shí)現(xiàn)了北京地鐵“一體化”經(jīng)營(yíng)模式向“三分開”模式的轉(zhuǎn)變，并且逐步形成了“政府主導(dǎo)、市區(qū)共建、多元化運(yùn)作、多渠道籌資”的原則籌集軌道交通建設(shè)資金的新模式。鑒于上述背景，本文選取北京地鐵4號(hào)線的“公私合作”投融資模式作為研究對(duì)象，通過(guò)實(shí)例分析來(lái)為我國(guó)城市軌道交通的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)探尋可行性路徑和提供有借鑒意義的參考。

二、公私合作項(xiàng)目融資模式的理論基礎(chǔ)

（一）公私合作模式的定義

公私合作的英文簡(jiǎn)稱為PPP，即Public-Private-Partnership。世界各國(guó)目前對(duì)公私合作模式并沒(méi)有統(tǒng)一的定義，本文綜合了各權(quán)威機(jī)構(gòu)的定義認(rèn)為：公私合作模式是指政府、私人營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與其單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)，而是要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的扶持，實(shí)現(xiàn)參與合作各方的利益，同時(shí)共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。可見，公私合作的基本特征包括共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

（二） 公私合作模式的內(nèi)涵

從公私合作模式的定義和基本特征看，主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)涵：

1. 項(xiàng)目融資模式的創(chuàng)新

公私合作融資模式以項(xiàng)目為主體，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度來(lái)安排融資，與項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信無(wú)關(guān)。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益補(bǔ)償還貸款的資金來(lái)源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

2. 社會(huì)資本全程參與降低投資風(fēng)險(xiǎn)

公私合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，政府的公共部門與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。社會(huì)資本全程參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)方案設(shè)計(jì)等項(xiàng)目前期工作降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能充分借鑒社會(huì)資本的管理方法，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。社會(huì)資本的贏利性還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率。

3. 項(xiàng)目參與各方實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏

一方面政府改變以往基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投資、執(zhí)行和監(jiān)督三位一體的管理模式。作為項(xiàng)目發(fā)起人和參與者，政府充分借助于私營(yíng)企業(yè)的資金技術(shù)優(yōu)勢(shì)更好地完成項(xiàng)目。通過(guò)組建公私合作項(xiàng)目，公司執(zhí)行項(xiàng)目的融資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有利于轉(zhuǎn)變政府角色，降低腐敗導(dǎo)致的效率低下、工程質(zhì)量差等弊端。另一方面公私合作模式中社會(huì)資本通過(guò)享受稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，保證了社會(huì)資本有利可圖。

（三）公私合作模式的分類

由于公私合作投融資模式在全世界范圍內(nèi)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的定義，其分類方法也不盡相同，根據(jù)世界銀行、聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院、歐盟委員會(huì)和加拿大國(guó)家委員會(huì)的分類，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)學(xué)者主要把公私合作模式分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類三個(gè)層次。

1. 外包類

外包類公私合作項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類公私合作項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

2. 特許經(jīng)營(yíng)類

特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

3. 私有化類

私有化類公私合作項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)來(lái)收回投資并實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類公私合作項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

三、北京地鐵4號(hào)線公私合作投融資模式運(yùn)作程序

（一）北京市軌道交通發(fā)展概況

1. 北京市軌道交通建設(shè)進(jìn)入高峰期

北京自成功申辦奧運(yùn)會(huì)以來(lái)軌道交通建設(shè)進(jìn)入高峰期，按相關(guān)規(guī)劃，2007年至2015年需要新建15條線路。2008年前建成地鐵5號(hào)線、10號(hào)線一期和軌道交通機(jī)場(chǎng)線，新增運(yùn)營(yíng)里程84公里。2008年至2012年年底建設(shè)地鐵4、6、7、8、9、10、14、15號(hào)線一期和亦莊線，新增運(yùn)營(yíng)里程221公里。2012年至2015年年底，建設(shè)完成地鐵15號(hào)線二期和大興線、房山線、門頭溝線和昌平線，新增運(yùn)營(yíng)里程142公里。

2. 資金需求量巨大

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，從2007年至2015年，全部15條新線總建設(shè)投資約為1700億元，平均單公里3.8億元，年均建設(shè)投資170億元，高峰投資期間達(dá)到每年建設(shè)投資 210億元以上，資金需求量巨大。根據(jù)國(guó)外發(fā)展軌道交通的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)城市可用GDP的1%作為長(zhǎng)時(shí)期(10年以上)發(fā)展軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資。按照這一比例，參照北京市的GDP和財(cái)政收入（見圖1和圖2），當(dāng)前北京市的資金缺口高達(dá)數(shù)百億元。

圖1 北京市2006年至2011年GDP

圖2 北京市2006年至2011年財(cái)政收入

（二）北京地鐵4號(hào)線公私合作投融資模式運(yùn)作程序

北京新建城市軌道交通項(xiàng)目中，地鐵4號(hào)線是一條重要的交通主干線，是國(guó)內(nèi)軌道交通領(lǐng)域第一個(gè)采取“公私合作”的特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。地鐵4號(hào)線是貫穿城區(qū)南北的一條交通主干線。線路南起豐臺(tái)區(qū)馬家樓，穿越豐臺(tái)、宣武、西城和海淀，北至海淀區(qū)龍背村，正線長(zhǎng)度28.7公里，共設(shè)車站24座，是市區(qū)西部南北交通大動(dòng)脈。

基礎(chǔ)設(shè)施采用公私合作運(yùn)作模式一般分為項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、選擇民間資本、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)、項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)和項(xiàng)目回收等程序。根據(jù)北京地鐵4號(hào)線初步設(shè)計(jì)概算，項(xiàng)目靜態(tài)總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體劃分，全部建設(shè)內(nèi)容為A、B兩部分。A部分主要為土建工程，投資額約107億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%，由已成立的北京地鐵4號(hào)線投資有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。B 部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約46億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，由社會(huì)投資者組建的北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。4號(hào)線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后， 特許公司根據(jù)與4號(hào)線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)使用權(quán)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給4號(hào)線公司。

四、北京地鐵4號(hào)線公私合作投融資模式的參與方及職責(zé)

（一）市政府權(quán)利和義務(wù)

圖3 北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目運(yùn)作程序圖

北京市政府。項(xiàng)目的主要發(fā)起人，在法律上不擁有項(xiàng)目也不使用項(xiàng)目。擁有監(jiān)督權(quán)、定價(jià)權(quán)、特殊情況下的管理權(quán)和特許協(xié)議終止權(quán)。監(jiān)督權(quán)指在建設(shè)期內(nèi)監(jiān)督4號(hào)線工程，確保土建部分按時(shí)按質(zhì)完工，并監(jiān)督特許公司進(jìn)行機(jī)電設(shè)備部分的建設(shè)。定價(jià)權(quán)指4號(hào)線運(yùn)營(yíng)票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，在特許期內(nèi)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，本著同網(wǎng)同價(jià)的原則，由市政府制定并頒布4號(hào)線運(yùn)營(yíng)票價(jià)及政策，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整票價(jià)。特殊情況下的管理權(quán)指運(yùn)營(yíng)期內(nèi)按有關(guān)運(yùn)營(yíng)和安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)特許公司進(jìn)行監(jiān)管，在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時(shí)，市政府擁有介入權(quán)，以保護(hù)公共利益。特許協(xié)議終止權(quán)如果特許公司違反《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，市政府有權(quán)采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施。市政府也要履行《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議下放某些經(jīng)營(yíng)權(quán)利以及給予一些投融資政策扶持措施作為項(xiàng)目建設(shè)、開發(fā)、投融資等方面的支持和堅(jiān)強(qiáng)后盾，以此吸引社會(huì)資本，促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作的成功。

（二）北京地鐵4號(hào)線投資有限公司

北京地鐵4號(hào)線投資有限公司。項(xiàng)目的發(fā)起人之一，擁有投融資權(quán)。負(fù)責(zé)4號(hào)線項(xiàng)目公益性部分的投資建設(shè)，并代表政府出資和履行業(yè)主職責(zé)，該公司是由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司等五家股東依法組建，并由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司控股的有限責(zé)任公司。北京投公司是由北京市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出資并依照《公司法》成立的國(guó)有獨(dú)資公司，承擔(dān)北京市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資和資本運(yùn)營(yíng)，近期以市軌道交通投融資及線網(wǎng)管理為主。由市政府出資，京投公司負(fù)責(zé)運(yùn)作，擁有決策權(quán)和控制權(quán)，有利于維護(hù)社會(huì)公共利益。

（三）特許經(jīng)營(yíng)公司

香港地鐵—首創(chuàng)集團(tuán)聯(lián)合體京港地鐵公司。特許經(jīng)營(yíng)公司，擁有投融資權(quán)和30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。按建設(shè)責(zé)任主體劃分的占4號(hào)線項(xiàng)目30 %的B部分投資。京港地鐵分別與代表北京市政府的市交通委和北京地鐵4號(hào)線投資有限責(zé)任公司簽署了《北京地鐵 4 號(hào)線項(xiàng)目特許協(xié)議》，以及《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資產(chǎn)租賃協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議，京港地鐵將獲得北京地鐵4號(hào)線30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此期間內(nèi)負(fù)責(zé)4號(hào)線運(yùn)營(yíng)和管理，在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，再將項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o北京市政府。

五、北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目的創(chuàng)新性和存在的問(wèn)題

（一）北京地鐵4號(hào)線 公私合作投融資模式運(yùn)作的創(chuàng)新性

1. 明確政府投資與社會(huì)投資的比例

城市軌道交通項(xiàng)目投資額巨大，若不取得周邊房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)很難通過(guò)票款收入和廣告等三產(chǎn)收入來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利。整個(gè)項(xiàng)目都由社會(huì)投資者投融資完成不具備經(jīng)濟(jì)可行性。軌道交通是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一方面具有公共產(chǎn)品的公益性，又具備一般產(chǎn)品的盈利性。京投公司經(jīng)過(guò)深入的研究，以公共部門經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)，創(chuàng)造性地提出公私合作融資模式的補(bǔ)償模式。

地鐵4號(hào)線采用的是建設(shè)期補(bǔ)償模式，建設(shè)期補(bǔ)償模式的關(guān)鍵在于項(xiàng)目公益性部分和盈利性部分的劃分。通過(guò)對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本、客流預(yù)測(cè)和票價(jià)定價(jià)等方面的實(shí)證研究，建立了城市軌道交通項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流量壽命模型，若以經(jīng)營(yíng)期30年、回報(bào)率10%為假設(shè)條件，新建軌道交通項(xiàng)目30年的財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項(xiàng)目總投資的30%，剩余70%不具備市場(chǎng)價(jià)值。隨即，4號(hào)線公益性部分和盈利性部分的劃分比例被確定為7：3。整個(gè)項(xiàng)目投資中30%由社會(huì)投資完成，采用公私合作方式解決項(xiàng)目融資問(wèn)題，剩余70%投資仍由政府財(cái)力解決。政府投資與社會(huì)投資比例的確定，體現(xiàn)了公私合作模式中各方的平等公平，一方面在確保軌道交通項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時(shí)，吸引了社會(huì)資本，擴(kuò)大了資金來(lái)源；另一方面降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使社會(huì)資本有利可圖，調(diào)動(dòng)了民間資本的積極性，達(dá)到雙贏的目的。

2. 構(gòu)筑社會(huì)資本的盈利模式

軌道交通運(yùn)營(yíng)收入的核心是票價(jià)收入，票價(jià)的確定直接決定著整個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)作的成功與否。以往軌道交通項(xiàng)目由財(cái)政直接投資，再由財(cái)政撥款的國(guó)有企業(yè)直接運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目是否贏利并不重要，不存在政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)差異。引入PPP投融資模式，社會(huì)資本參與到投資建設(shè)中來(lái)，項(xiàng)目贏利成為社會(huì)資本投資的基礎(chǔ)。4號(hào)線項(xiàng)目定價(jià)權(quán)掌握在政府手中，協(xié)調(diào)為保證項(xiàng)目公益性而實(shí)行的政府定價(jià)和以贏利為目的的市場(chǎng)定價(jià)是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵。為解決政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)的差異，4號(hào)線項(xiàng)目導(dǎo)入影子票價(jià)及調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)平均人次票價(jià)收入水平每3年調(diào)整一次。所謂影子票價(jià)就是政府定價(jià)計(jì)算的平均人次票價(jià)與按市場(chǎng)價(jià)格測(cè)算的平均人次票價(jià)的差額由政府與社會(huì)投資共同負(fù)擔(dān)。這一機(jī)制的建立為城市軌道交通項(xiàng)目搭建起政府定價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格的橋梁。

租金調(diào)整機(jī)制。由于 4 號(hào)線項(xiàng)目在投資上分為了公益性和盈利性兩個(gè)部分，雖然由兩個(gè)業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，但在資產(chǎn)和線路運(yùn)營(yíng)管理中必須由一方承擔(dān)，PPP 公司僅投資項(xiàng)目的盈利性部分，若取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)還需要取得公益性部分的使用權(quán)，公益性資產(chǎn)租賃方式應(yīng)運(yùn)而生。特許公司通過(guò)租賃公益性資產(chǎn)，向政府投資方繳納租金的方式取得公益性資產(chǎn)的使用權(quán)。為了更加科學(xué)，設(shè)計(jì)了租金調(diào)整機(jī)制。在項(xiàng)目初期，政府只向特許公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項(xiàng)目盡快成熟。項(xiàng)目成熟期，如果實(shí)際客流超出預(yù)測(cè)客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨穑栈卣顿Y，避免特許公司利用公共財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤(rùn)；反之若客流低于預(yù)測(cè)客流一定比例或者政府定價(jià)低于測(cè)算的平均人次票價(jià)，政府投資方會(huì)適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強(qiáng)項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3. 完善全面的保障機(jī)制

（1）簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》和資產(chǎn)租賃協(xié)議明確政府投資方、社會(huì)資本投資方的權(quán)利義務(wù)。在平等自愿的基礎(chǔ)上，明確了雙方在特許權(quán)授予、投資建設(shè)分工、票價(jià)水平、票價(jià)結(jié)算機(jī)制、客流分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、租金水平、租賃方式等方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（2）合理的社會(huì)資本退出機(jī)制。軌道交通投資大、耗時(shí)長(zhǎng)，面臨著一系列風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，公私合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)變得更加撲朔迷離，所以必須建立合理的退出機(jī)制。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中規(guī)定如果發(fā)生市政府或特許公司嚴(yán)重違約事件，守約方有權(quán)提出終止。如果因市政府嚴(yán)重違約導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府將以合理的價(jià)格收購(gòu)B部分項(xiàng)目設(shè)施，并給予特許公司相應(yīng)補(bǔ)償；如果因特許公司嚴(yán)重違約事件導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定折價(jià)收購(gòu)B部分的項(xiàng)目設(shè)施。如果市政府因公共利益的需要終止《特許協(xié)議》，政府將以合理價(jià)格收購(gòu)B部分項(xiàng)目設(shè)施，并給予特許公司相應(yīng)補(bǔ)償。如果因?yàn)椴豢煽沽κ录?dǎo)致雙方無(wú)法履行《特許協(xié)議》且無(wú)法就繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致，任何一方有權(quán)提出終止。政府將以合理價(jià)格收購(gòu) B部分項(xiàng)目設(shè)施。如果客流持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測(cè)客流一定比例，導(dǎo)致特許公司無(wú)法維持正常經(jīng)營(yíng)，且雙方無(wú)法就如果繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致意見，則《特許協(xié)議》終止。市政府將根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定按市場(chǎng)公允價(jià)格回購(gòu)B部分項(xiàng)目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的虧損。

（3）政府提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策。在稅收方面，特許公司為外商投資企業(yè)，免交地方所得稅，并協(xié)助其向國(guó)家稅務(wù)總局爭(zhēng)取生產(chǎn)性外商投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。在交通支持方面，根據(jù)公共交通網(wǎng)線調(diào)整規(guī)劃，按照4號(hào)線沿線地區(qū)客流情況，調(diào)整4號(hào)線地區(qū)公共汽車線路及運(yùn)輸能力，在地鐵 4 號(hào)線和沿線其他公共交通方式之間建立協(xié)調(diào)的運(yùn)營(yíng)關(guān)系，改善地鐵和其他公交工具的接駁措施，保證4號(hào)線的客流。在政策方面，特研究制定了《北京市人民政府辦公廳關(guān)于給予地鐵 4 號(hào)線等軌道交通項(xiàng)目政策性優(yōu)惠有關(guān)問(wèn)題的通知》，特許公司享受其中適用的優(yōu)惠政策。

（二）北京地鐵4號(hào)線投融資模式運(yùn)作中存在的問(wèn)題

1. 法律法規(guī)有待于進(jìn)一步完善

盡管4號(hào)線項(xiàng)目成功地運(yùn)用了公私合作投融資模式，成為國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目利用外資、引進(jìn)社會(huì)資本的范本，各地政府紛紛借鑒、試點(diǎn)。但是目前為止，我國(guó)尚未出臺(tái)有關(guān)公私合作這一新型公共項(xiàng)目投融資模式的政策法規(guī)，沒(méi)有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，政府和社會(huì)資本雙方談判就無(wú)章可循。因此，需要有相應(yīng)的立法，規(guī)范參與各方的權(quán)利義務(wù)，對(duì)參與方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分配、利潤(rùn)分配等方面作出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

2. 價(jià)格形成機(jī)制不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施一直被視為公共產(chǎn)品，財(cái)政補(bǔ)貼，采取低價(jià)格、高補(bǔ)貼的財(cái)政政策，供求變化、成本變動(dòng)等影響商品價(jià)格的因素對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格都不會(huì)產(chǎn)生影響。例如，目前北京市實(shí)行2元的統(tǒng)一地鐵票價(jià)政策，這有悖于當(dāng)初4號(hào)線項(xiàng)目采取計(jì)程票價(jià)的初衷。若政府不向特許經(jīng)營(yíng)公司提供補(bǔ)貼，特許公司的盈利目標(biāo)將不能實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法按計(jì)劃實(shí)施，也打擊了社會(huì)資本參與公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的積極性，導(dǎo)致公私合作模式不能在其他項(xiàng)目中繼續(xù)推廣應(yīng)用。要準(zhǔn)確地核算其成本和利潤(rùn)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，才能彌補(bǔ)實(shí)際價(jià)格水平與政府定價(jià)存在的差距。公共服務(wù)部門的價(jià)格形成機(jī)制需要進(jìn)一步改革，合理的價(jià)格制定、調(diào)整機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制勢(shì)在必行。

3. 投融資方式有待于進(jìn)一步創(chuàng)新

我國(guó)公司的負(fù)債絕大多數(shù)是傳統(tǒng)的銀行貸款，當(dāng)其他國(guó)家的大多數(shù)公私合作項(xiàng)目通過(guò)不可追索或有限追索的貸款方式進(jìn)行融資的時(shí)候，我國(guó)公私合作項(xiàng)目的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)主要還是傳統(tǒng)的銀行貸款，可見公私合作項(xiàng)目的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)鮮有創(chuàng)新，從而極大地喪失了此類項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)。目前，我國(guó)仍然要求對(duì)大項(xiàng)目的投資中至少有30%是股本金投資，我國(guó)的公私合作項(xiàng)目仍然嚴(yán)重依賴發(fā)起者的自有資產(chǎn)，并且由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是資本密集型，籌集到占總投資額30%的股本金這一要求極大地限制了這類項(xiàng)目的數(shù)量。同時(shí)，過(guò)多股本金要求的另外一個(gè)缺點(diǎn)就是會(huì)增加項(xiàng)目成本，因?yàn)闄?quán)益資本所要求的回報(bào)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目貸款的利率。應(yīng)積極拓展軌道交通企業(yè)股票發(fā)行、債券發(fā)行等融資方式。

4. 產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策不健全

香港地鐵作為世界上極為少數(shù)盈利的軌道交通企業(yè)與香港政府的產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策密不可分。為彌補(bǔ)地鐵公司本身經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的虧損，保證良性經(jīng)營(yíng)，政府確定將地鐵出口處一定范圍內(nèi)的土地，批給地鐵公司發(fā)展樓宇物業(yè)，來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)不足。此外還將地鐵內(nèi)的通訊設(shè)備批準(zhǔn)給地鐵公司經(jīng)營(yíng)，成為香港地鐵的另一個(gè)利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。相比之下，我國(guó)政府給予公司合作項(xiàng)目中社會(huì)資本的財(cái)政優(yōu)惠政策較為豐厚，但產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策較少，僅部分廣告和站內(nèi)物業(yè)的開發(fā)，但是隨著公共安全政策的頒布，站內(nèi)物業(yè)開發(fā)也擱置下來(lái)。應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)政策規(guī)范公共產(chǎn)品沿線土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)政策、軌道交通沿線地下空間開發(fā)政策，完善產(chǎn)業(yè)開發(fā)的配套政策。

六、北京地鐵4號(hào)線投融資模式的經(jīng)驗(yàn)及意義

（一）北京地鐵4號(hào)線采用公私合作融資模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1. 制定明確的票價(jià)政策

公私合作模式在我國(guó)軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域尚屬新生事物，在具體實(shí)踐過(guò)程中，政府管制模式的優(yōu)化與選擇，成為地鐵項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)PPP模式運(yùn)作的前提條件；而定價(jià)問(wèn)題直接決定投資項(xiàng)目的價(jià)值評(píng)估，而成為投資者對(duì)政府管制最關(guān)心的問(wèn)題。由于地鐵的公益性，我國(guó)實(shí)行政府定價(jià)，票價(jià)水平與地鐵運(yùn)營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)水平密切相關(guān)，并直接影響新企業(yè)進(jìn)入地鐵行業(yè)的預(yù)期利益。因此，政府要制定科學(xué)的票價(jià)管制政策，從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，提高社會(huì)分配效率、激勵(lì)地鐵運(yùn)營(yíng)企業(yè)、維護(hù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α⒊浞挚紤]居民收入承受能力等應(yīng)是制定價(jià)格的基本依據(jù)。

2. 明確特許協(xié)議合同性質(zhì)

對(duì)特許協(xié)議的法律性質(zhì)爭(zhēng)議最大的是該協(xié)議屬于行政合同還是民事商務(wù)合同。將《特許協(xié)議》認(rèn)定為一般商務(wù)合同并將仲裁約定為爭(zhēng)議解決方式，有利于軌道交通 PPP 項(xiàng)目的順利推進(jìn) 。

3. 細(xì)致做好前期準(zhǔn)備工作

要成功實(shí)施公私合作戰(zhàn)略，必須使項(xiàng)目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性，重視前期準(zhǔn)備工作，重視項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及包裝，杜絕邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊籌資現(xiàn)象。

4. 重視專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的作用

在項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)為政府部門在項(xiàng)目包裝、融資方案設(shè)計(jì)、合約起草談判等方面提供專業(yè)化協(xié)助，可以最大限度地挖掘、展示項(xiàng)目的吸引力 。

（二）北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目公私合作投融資模式的意義

1. 以特許經(jīng)營(yíng)方式運(yùn)作地鐵4號(hào)線是北京市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新。《特許協(xié)議》明確了政府、投資者和特許公司在4號(hào)線項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)法律契約關(guān)系使“軟約束”變成“硬條件”，有利于克服現(xiàn)有體制下資本金不到位、建設(shè)超預(yù)算、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)無(wú)法有效銜接、線路運(yùn)營(yíng)多年卻無(wú)竣工決算、運(yùn)營(yíng)過(guò)度依賴補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平無(wú)法量化等弊端，使地鐵項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，良性發(fā)展，逐步步入市場(chǎng)化、規(guī)范化、法制化軌道。

2. 特許經(jīng)營(yíng)有利于促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程市政府通過(guò)《特許協(xié)議》制定規(guī)則，強(qiáng)化監(jiān)管，使政府部門實(shí)現(xiàn)從地鐵間接經(jīng)營(yíng)者向監(jiān)管者的職能轉(zhuǎn)變，既有利于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、充分發(fā)揮企業(yè)積極性、提高地鐵運(yùn)營(yíng)管理水平，又可以通過(guò)完善政府監(jiān)管確保運(yùn)營(yíng)安全，維護(hù)社會(huì)公共利益。

3. 地鐵4號(hào)線合資成功后，將在軌道交通行業(yè)引入高水平的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，使4號(hào)線成為一條高效、優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營(yíng)線路根據(jù)目前港鐵和首創(chuàng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)承諾，4號(hào)線接近香港地鐵的運(yùn)營(yíng)水平，如發(fā)車間隔平峰時(shí)段為6分鐘，高峰時(shí)段為2～3分鐘，市民將享受更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。更重要的是特許公司的成立將在北京地鐵運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加快北京地鐵運(yùn)營(yíng)管理體制改革，促進(jìn)地鐵一線、環(huán)線、城市鐵路和八通線運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平的提高，提升整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)管理水平。

4. 地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目大大降低了市政府在運(yùn)營(yíng)期的財(cái)力投入一方面，特許公司分擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)期46億元的建設(shè)投資。另一方面，按照公私合作方案，政府只需對(duì)所承擔(dān)的土建部分投資還本付息，降低了市政府在建設(shè)運(yùn)營(yíng)期的財(cái)力投入。在特許經(jīng)營(yíng)方式下政府將不對(duì)4號(hào)線運(yùn)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)貼，估算在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)將減少政府補(bǔ)貼10.6億元。此外在特許經(jīng)營(yíng)方式下，政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)將增加所得稅收入約9.1億元。并且地鐵運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平的提高必將吸引更多客流，增加特許公司的票款收入，4號(hào)線公司將獲得更多租金，可以進(jìn)一步減輕政府的財(cái)政支出。

[1]張偉.城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究[M].高等教育出版社,2005.

[2]郝成,李靜.北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對(duì)比分析[J].城市軌道交通研究,2009(1).

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[4]北京市政府.北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃發(fā)展綱要,2011.

[5]北京市崇文區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì).崇文區(qū)“十二五”期間投融資體系建設(shè)調(diào)研報(bào)告,2011.

[6]裴勁松,王丹.PPP項(xiàng)目在中國(guó)的發(fā)展應(yīng)用—以北京地鐵4號(hào)線運(yùn)營(yíng)為例[J].經(jīng)濟(jì)師,2010(10).

[7]孫昊,韓東平.論地鐵融資中的公私合作模式[J].學(xué)術(shù)交流,2011(7).

Public Private Partnership in Metro Economy: A Case Study of Beijing Metro Line 4

Zhao Xianli, Li Zijun

As the first ever in its field to adopt public private partnership (PPP) in the investment, construction and operation of railway infrastructure, Beijing Metro Line 4 has proved itself to be a successful model. The advantages of PPP are that it minimizes the investment risk shouldered by the government, introduces competition mechanism, and brings considerable profits and social benefits.

Beijing Metro Line 4; investment and fundraising mode; public private partnership

F283

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.05.007

趙先立，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院金融學(xué)專業(yè)2010級(jí)博士，研究方向?yàn)閲?guó)際金融。李子君，中國(guó)市政工程西北設(shè)計(jì)研究院有限公司（蘭州），研究方向?yàn)橥聊竟こ獭?/p>

（責(zé)任編輯：陳丁力）