城市水業(yè)改革關(guān)鍵技術(shù)分析

鐘惠芳 劉永光

(1.天津城投集團(tuán)，天津 300040;2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072;3.北京節(jié)能中心，北京 100029)

城市的水業(yè)建設(shè)發(fā)展在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于先行和基礎(chǔ)的地位，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可逾越的發(fā)展階段，也是目前我國(guó)各城市的發(fā)展重點(diǎn)。自國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)第126號(hào)文件以來，各城市的水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程在短短的時(shí)間內(nèi)得到了空前的發(fā)展，市場(chǎng)開放、競(jìng)爭(zhēng)引入已全面推進(jìn)，水業(yè)改制在大踏步的前進(jìn)中，也引發(fā)了國(guó)內(nèi)業(yè)界人士對(duì)水業(yè)改革的重新思索。

1 水業(yè)市場(chǎng)化改革的現(xiàn)有主流模式

1.1 我國(guó)水務(wù)企業(yè)改革的現(xiàn)有主流模式

1)集團(tuán)化模式:通過改制組建供排水集團(tuán)公司，以資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)城市水務(wù)企業(yè)外向型規(guī)模拓展和管理、經(jīng)營(yíng)、技術(shù)、綜合服務(wù)水平的提高。

2)引進(jìn)外資組建新公司模式:BOT或TOT等。

3)出讓部分股權(quán)，引入戰(zhàn)略投資者或股份制上市。

無論是哪種模式，都離不開資本運(yùn)作，其實(shí)質(zhì)即以資本為依托拉動(dòng)水業(yè)改革。但水業(yè)改革的資本來自何處，水業(yè)改革資本的安全性和可靠性如何考證，當(dāng)水業(yè)中的存量市場(chǎng)和增量市場(chǎng)都已“瓜分”成熟，水業(yè)未來如何發(fā)展。

1.2 現(xiàn)有主流模式的主要支撐基礎(chǔ)

1)城市的地域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城市水業(yè)設(shè)施的投資建設(shè)，具有社會(huì)性、公益性，資金投入量大，建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此，必須超前規(guī)劃。超前規(guī)劃所帶來的問題即為資金沉淀加大，地方政府為提供較完善的水業(yè)產(chǎn)品，則客觀上必須擴(kuò)大政府的財(cái)政支出，因此，地方政府不得不考慮現(xiàn)有及遠(yuǎn)期的財(cái)政收支能力［1，2］。

對(duì)于地區(qū)財(cái)政收入較低、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化程度落后的地區(qū)，政府的財(cái)政主要是承擔(dān)向經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域投資，而對(duì)提供公共產(chǎn)品和公益服務(wù)的職能則無力顧及。為降低政府的財(cái)政壓力，同時(shí)又要兼顧任期內(nèi)的政績(jī)，有些政府只能采取傳統(tǒng)的“攤大餅”式的發(fā)展模式，注重單個(gè)項(xiàng)目、短期行為和眼前利益，甚至為了引入資金盲目擴(kuò)大水業(yè)的引資范圍，將部分非經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)作為經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)予以經(jīng)營(yíng)，而忽視對(duì)整體城市的發(fā)展規(guī)劃，忽視城市規(guī)模的有序擴(kuò)張與適度超前目標(biāo)的有機(jī)協(xié)調(diào)，忽視對(duì)水業(yè)改革模式的可行性研究而草率從事，忽視城市水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及水業(yè)改革所引發(fā)的其他產(chǎn)業(yè)的不平衡，其所帶來的隱患決不僅僅是低水平的重復(fù)建設(shè)或低水平的收購(gòu)與回購(gòu)［3］。

對(duì)于地區(qū)財(cái)政收入高、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化程度非常發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府作為公共利益的代表者，主動(dòng)承擔(dān)城市公共產(chǎn)品部分(水業(yè))的投資主體，達(dá)到建設(shè)城市的目的，是政府行使提供公共產(chǎn)品和公益服務(wù)職能的具體體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)福利最大化的表現(xiàn)。為提高水業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的生產(chǎn)效率，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入水業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理體制，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，水業(yè)市場(chǎng)化的高級(jí)階段。對(duì)于財(cái)力富足的政府，實(shí)行以資本為紐帶的水業(yè)改革，其希冀獲得什么這一問題引人深思。

另外，成本的構(gòu)成分析也需要在評(píng)估前進(jìn)行，這是儲(chǔ)量評(píng)估的一個(gè)重要基礎(chǔ)條件，同時(shí)也是采油廠的一大優(yōu)勢(shì)，具有系統(tǒng)的成本核算體系與分析制度。

2)地方政府的誠(chéng)信意識(shí)基礎(chǔ)。在較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下，地方政府的基準(zhǔn)職能是公共服務(wù)與管理，而不是直接或間接的干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，當(dāng)然有益于糾正市場(chǎng)失靈、促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制健全發(fā)展的政府干預(yù)是有必要的。

地方政府的誠(chéng)信意識(shí)，在一定程度上表現(xiàn)在地方政府部門的審批和管制程序以及政府部門在行使行政職能時(shí)表現(xiàn)出來的工作效率，政府過度干預(yù)市場(chǎng)，就會(huì)造成程序繁多、市場(chǎng)效率低下，其實(shí)質(zhì)就是地方政府在行使市場(chǎng)干預(yù)職能時(shí)整體誠(chéng)信意愿的外在表現(xiàn)［4］。

一般而言，只有地方政府的財(cái)政能力越強(qiáng)，其履行承諾的可能性才會(huì)越高，市場(chǎng)預(yù)期的投資政策環(huán)境的穩(wěn)定性及確定性才越強(qiáng)。

中國(guó)幅員遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，較強(qiáng)的地方財(cái)政能力有助于地方政府維持自身信譽(yù)，而地方財(cái)力較弱的政府采取水業(yè)改革中現(xiàn)有的主流模式，其維持長(zhǎng)久合同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、信譽(yù)基礎(chǔ)恐怕需要考問。

3)投資人的心態(tài)基礎(chǔ)。在以資本為依托拉動(dòng)水業(yè)改革的今天，水業(yè)融資實(shí)質(zhì)就是將項(xiàng)目或機(jī)會(huì)銷售給投資人。既然融資也是一種銷售，那么，就不得不分析潛在的客戶群，從活躍在國(guó)內(nèi)水務(wù)市場(chǎng)上各類投資人的經(jīng)營(yíng)及公司背景狀況，姑且將水業(yè)投資人分為以下三類:

第一類是實(shí)業(yè)投資人，其投資項(xiàng)目的目的是希望與已有的項(xiàng)目相配合，以提高整體的競(jìng)爭(zhēng)能力，或是希望進(jìn)入一個(gè)新的領(lǐng)域。其更看重的是投資某一項(xiàng)目后給其企業(yè)帶來的整體效益，其對(duì)被投資的具體項(xiàng)目遠(yuǎn)期發(fā)展會(huì)看得長(zhǎng)遠(yuǎn)一些。

第二類是風(fēng)險(xiǎn)投資人，其更看重的是被投項(xiàng)目本身的優(yōu)勢(shì)，注重與已投項(xiàng)目的配合與互補(bǔ)。其把投資過程看成產(chǎn)品的制造過程，其在不斷地制造產(chǎn)品，不斷地銷售產(chǎn)品(“退出”)，其對(duì)被投資項(xiàng)目能否盡快成為可以賣的產(chǎn)品非常注重(B完成后即賣)［5］。

第三類是投機(jī)性的投資人，其投資項(xiàng)目多數(shù)是出于另外的目的，對(duì)項(xiàng)目本身并不太在意，且賭博心理很重，責(zé)任心比較差。在國(guó)內(nèi)水業(yè)，這類投資人為數(shù)還是不少的。

如果說，政府出讓了項(xiàng)目特許權(quán)，獲得的僅僅是投資人帶來的錢，這個(gè)代價(jià)恐怕會(huì)比銀行貸款要高得多。如果說，政府高價(jià)出讓了項(xiàng)目特許權(quán)，獲得的是投資人遲遲未能帶來的錢，這個(gè)高價(jià)恐怕是政府支付的無法以錢數(shù)衡量“高(代)價(jià)”。

從2002年水務(wù)市場(chǎng)各種資本紛紛介入的風(fēng)起云涌，到2004年的日益高漲，再到今天眾多水務(wù)項(xiàng)目(尤其是東莞水項(xiàng)目)的非正常出手和政企糾紛，足以令國(guó)人不得不思考政府究竟需要怎樣的水業(yè)投資人，如何考證水業(yè)投資資本的可靠性和安全性。

2 水業(yè)市場(chǎng)化中公眾監(jiān)督的內(nèi)容

水業(yè)涉及國(guó)家公共安全的獨(dú)有特性，使得在水業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，政府導(dǎo)順治逆的作用至關(guān)重大。領(lǐng)導(dǎo)者的好惡、謀求“政績(jī)”的個(gè)人發(fā)展愿望等人為因素應(yīng)該在市場(chǎng)中受到充分的監(jiān)督，因此，水業(yè)改革模式的選擇以及投資人的選擇應(yīng)該受到更多公眾的監(jiān)督。

毫無疑問，水業(yè)發(fā)展歷史原因形成的行業(yè)壟斷以及僵化的價(jià)格形成機(jī)制所帶來的低效運(yùn)營(yíng)，是各級(jí)地方政府所必須面臨的改革問題，但簡(jiǎn)單的以資金需求來選擇水業(yè)的改革模式，以資金需求來選擇水業(yè)的改革范圍，以資金需求來選擇投資人的水業(yè)改革模式，最終付出代價(jià)的仍然是百姓，百姓永遠(yuǎn)是水業(yè)改革的最終買單者。

3 水業(yè)市場(chǎng)化中水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題

我國(guó)《水法》中明確規(guī)定:“水資源歸國(guó)家所有”“水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。也就是說國(guó)家是水資源的所有者，國(guó)家對(duì)水資源具有占有、支配、使用和處置的權(quán)利，并且通過對(duì)水資源所有權(quán)進(jìn)行管理的方式來實(shí)現(xiàn)權(quán)力。

國(guó)家將對(duì)水資源的支配和使用權(quán)利轉(zhuǎn)化為對(duì)消費(fèi)者的水資源配置以及消費(fèi)者對(duì)水資源的使用權(quán)。由于水是自然壟斷商品，也是社會(huì)公共物品，因此，國(guó)家將對(duì)水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)給專門從事水業(yè)的合適企業(yè)［6］。

因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)的交易既不會(huì)改變水資源所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)屬關(guān)系，也不會(huì)影響消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)水資源的使用權(quán)，因此，水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以交易，也是國(guó)家鼓勵(lì)的交易。水資源是一種生產(chǎn)資料，生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)產(chǎn)品必須投入生產(chǎn)設(shè)施，因此，水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該伴隨水設(shè)施所有權(quán)的同時(shí)轉(zhuǎn)讓，但不涉及水資源所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

事實(shí)上，水設(shè)施所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓是伴隨著經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的，特性經(jīng)營(yíng)的授權(quán)行為主體是國(guó)家政府(或政府委托的有關(guān)部門)，特許行為的法定表現(xiàn)形式是政府與被委托企業(yè)之間簽署的“委托經(jīng)營(yíng)合同”，若被委托的企業(yè)有違約行為，政府可按合同對(duì)其進(jìn)行處罰并取消其經(jīng)營(yíng)資格，收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，被委托企業(yè)必須無償移交水設(shè)施。

換言之，如果被委托企業(yè)沒有經(jīng)營(yíng)權(quán)，其獲得水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)無任何意義。而被委托企業(yè)如果有經(jīng)營(yíng)權(quán)，而沒有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，在未來長(zhǎng)達(dá)二十幾年的合同執(zhí)行過程中，設(shè)施需要更新?lián)Q代，則會(huì)導(dǎo)致在同一個(gè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目設(shè)施歸屬不同的法人，增大了被委托企業(yè)的管理負(fù)擔(dān)，且在國(guó)內(nèi)目前的投融資環(huán)境下，加大了被委托企業(yè)項(xiàng)目融資的難度，加大了被委托企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，實(shí)際上是增大了項(xiàng)目的市場(chǎng)化成本，增大了百姓的負(fù)擔(dān)，顯然違背了政府水業(yè)改革的初衷。

如果嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)處置管理辦法的相關(guān)規(guī)定，開展水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的同時(shí)進(jìn)行水設(shè)施產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，又怎能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。相反，如果進(jìn)行水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的同時(shí)不進(jìn)行水設(shè)施產(chǎn)權(quán)的處置，反倒更易掩蓋擬轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的水設(shè)施產(chǎn)權(quán)中存在的問題，更易引發(fā)投資人對(duì)項(xiàng)目設(shè)施的透明性以及項(xiàng)目操作的規(guī)范性的質(zhì)詢。

事實(shí)上，國(guó)內(nèi)目前已有的少數(shù)幾個(gè)不附帶產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的水務(wù)項(xiàng)目中，項(xiàng)目設(shè)施或多或少都存在一定的問題，項(xiàng)目融資問題也一直遲遲未能得到很好的解決。

4 水業(yè)市場(chǎng)化中政府重點(diǎn)監(jiān)管的內(nèi)容

由于水業(yè)的市場(chǎng)化是一個(gè)沒有市場(chǎng)緩沖區(qū)的市場(chǎng)化，因此，水業(yè)市場(chǎng)化中市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、設(shè)施建設(shè)過程以及設(shè)施的運(yùn)營(yíng)安全問題都是政府希望也應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)容。

建設(shè)部［2002］272號(hào)文件《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》中明確表示:市政公用行業(yè)的工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理、設(shè)備生產(chǎn)和供應(yīng)等必須從主業(yè)中剝離出來，納入建設(shè)市場(chǎng)統(tǒng)一管理，實(shí)行公開招標(biāo)和投標(biāo)。目前國(guó)內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)日益規(guī)范、成熟，已經(jīng)形成了一套系列的法規(guī)、規(guī)范和管理體制，因此，只要水業(yè)的建設(shè)過程符合我國(guó)建設(shè)市場(chǎng)的統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，就符合了政府對(duì)水業(yè)設(shè)施建設(shè)過程的監(jiān)管要求。

如果說將水業(yè)市場(chǎng)化的市場(chǎng)準(zhǔn)入列入了公眾監(jiān)督的大視線中，則在水業(yè)市場(chǎng)化的改革進(jìn)程中，政府所需要加大力度進(jìn)行監(jiān)管的則是水業(yè)的運(yùn)營(yíng)安全問題。

歷史成因以及行業(yè)特性所導(dǎo)致的壟斷特性，在導(dǎo)致行業(yè)市場(chǎng)化程度低下的同時(shí)，也帶來了行業(yè)的專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)的封閉性。行業(yè)內(nèi)較高的運(yùn)營(yíng)和管理水平，并沒有也不可能像操作電腦鍵盤一樣，在短時(shí)期內(nèi)得到迅速的復(fù)制或部分復(fù)制，因此，不是所有的投資人或運(yùn)營(yíng)公司都具備調(diào)試項(xiàng)目，節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本，并達(dá)到良好運(yùn)營(yíng)效果的實(shí)力。公共安全、環(huán)境治理是百年大計(jì)，不可小試牛刀。

水業(yè)市場(chǎng)化機(jī)制的引入實(shí)質(zhì)上是一把雙刃劍，水業(yè)的運(yùn)營(yíng)安全一方面依靠投資人或運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)營(yíng)實(shí)力，另一方面也依靠政府對(duì)水資源源頭的綜合治理力度。依靠契約而不是行政手段開展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到國(guó)家相關(guān)法律以及政府誠(chéng)信的支持，如果說水資源源頭的綜合治理得不到合理改善，政企不能很好的合作，水業(yè)改革有可能會(huì)出現(xiàn)“竹籃打水一場(chǎng)空”的泡沫。

5 結(jié)語

動(dòng)態(tài)環(huán)境下的水務(wù)市場(chǎng)，在政府各方力量完善了“監(jiān)管+經(jīng)濟(jì)”的市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境后，具備一定資金實(shí)力但缺乏專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的相關(guān)技術(shù)力量和經(jīng)驗(yàn)的投資企業(yè)，將不得不面臨如何提高運(yùn)營(yíng)實(shí)力，如何委托專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)的問題。

新一輪委托運(yùn)營(yíng)服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又將開始。當(dāng)國(guó)內(nèi)少有的幾家大型水務(wù)集團(tuán)占據(jù)了水務(wù)市場(chǎng)的絕對(duì)份額之時(shí)，中國(guó)的水務(wù)市場(chǎng)就基本成熟，中國(guó)的水務(wù)企業(yè)也將步出國(guó)門。

［1］苗建軍.城市發(fā)展路徑——區(qū)域性中心城市發(fā)展研究［M］.南京：東南大學(xué)出版社，2004.

［2］任志濤，張世英.城市水業(yè)的公私伙伴關(guān)系［J］.邯鄲師專學(xué)報(bào)，2004(9)：77-80.

［3］周曉花.城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制淺析［J］.水利發(fā)展研究，2004(1)：20-21.

［4］張?jiān)蕦?中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革研究報(bào)告［M］.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002.

［5］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(CCICED)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制課題組.中國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制課題組總結(jié)報(bào)告［R］.2003.

［6］傅 濤.城市水業(yè)市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與政府角色［J］.中國(guó) 給排水，2004(1)：88-91.