項目法人責任制工程建設環境探討

程 偉

(武漢地產開發投資集團有限公司，湖北武漢 430022)

近年來，我國為了適應社會主義市場經濟的發展，在建設領域大力推行建設項目法人責任制，要求業內企業按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的原則和公司法的有關規定，組成能夠承擔投資風險的建設項目法人經濟實體，以改變以往財政性投資項目的“三超”和“無序”狀況，從而對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還、資產的保值增值實行全過程負責，擔負項目建設的全部責任。

建設項目法人制的實行明確了投資風險由項目法人承擔，它有利于實現項目決策的科學化和民主化，拓寬建設項目籌資渠道，分散投資風險和避免建設與營運相互脫節。但在我國現階段的建設環境和條件下，無論是設計方、施工方、供貨方，還是其他方的項目管理水平還比較低，管理方法也比較落后，同時計劃經濟時期的體制慣性對項目法人責任制的執行實效也帶來了較大的潛在影響。

1 影響項目法人責任制工程建設的基本因素

1．1 業主方面

我國工程“業主”大都為國有企事業等單位，多年來沿用的是建設單位自籌自管和工程指揮部等計劃經濟時期的項目管理模式，缺乏對現代項目建設管理的知識和經驗，對項目法人責任制工程的建設缺乏一定的了解，同時又有較強的變更設計意識，相比發達國家缺乏一個有效的監督機制和一套客觀、透明、科學的業績測量評價系統。

1．2 承包商方面

在發達國家，總承包商主要是一些大的上市公司或私營公司，它們主要起著管理責任，而具體工作大部分由分工明確的分承包商來做，平均純利潤只在2%左右。在我國，大多數承包商都是國營企業，各種形式的補貼依然存在，這些補貼減弱了追求效率的動力，同時國內承包商都無所不包，無所不能，缺乏專業分工或者受行業保護。另外發達國家的工程施工強調第一是安全，第二才是質量，而我國施工期間在安全文明施工上的實際投入是非常有限的。

1．3 設計院

在發達國家，設計師事務所與承包商一樣大多數是私營的，都是通過招投標獲得設計項目。由于激烈競爭，技術管理優勢和市場信譽是它們生存和發展的基礎。

在我國，設計院大多由國家所有，大的設計院通常在某一領域或某一地區擁有壟斷優勢，缺乏競爭。另外設計與施工通常是相互分離的，人才也很少流動，設計院在設計過程中缺乏施工經驗，又得不到承包商的意見和建議，往往造成在設計成果中存在疏忽和模糊。加之國內大型工程非常長的設計周期，設計方往往很難有機會積累足夠的經驗來進行高質量高水平的設計。

1．4 建筑市場

在發達國家，盡管有專業領域區別，但總體建筑市場是相當開放的，很少出現條塊分割的地方保護主義。而在我國國家擁有業主單位，直屬承包商和直屬設計院的體制，導致了建筑市場的條塊分割、行業和地方保護主義。這種人造的市場權利不利于市場競爭，也不利于項目管理的發展。

1．5 合同形式

在發達國家，建設方在建筑市場占據主導地位，他們發展了許多不同的合同形式，如固定價格合同，成本補償合同，設計施工合同，項目管理合同等，并在建設中根據需要來選擇合同形式。在我國，絕大多數工程采用的是單一的固定價格合同，而不是根據項目特點及自身的要求來發展項目招投標策略，增加了不必要的工程投資風險。

1．6 合同文件

在發達國家，建設方根據自己的需要采用和發展自己的合同文件，并根據具體項目，對合同條款進行修改以明確表述項目建設的目的和要求，對工程項目內在的風險加以公平合理分配，對可能的工程索賠加以預防或采用適當的索賠解決機制加以管理。在我國，工程招投標一般采用非常簡單的建筑合同文件，或者照搬標準的合同文本，由于缺乏對具體合同條款的理解和掌握，再加上經驗不足，很多合同簽訂時就留下了索賠隱患。

1．7 招投標過程

在發達國家，招投標過程已經非常規范，并對招標過程中可能遇到的問題進行了仔細的研究。例如在美國公共工程競爭性招標中，建設方根據平均物價指數，將標底公布在招標文件中，杜絕只要知道標底就可以中標的情況。評標過程也事先說明既看總標價又比較分項標價，增強了評標客觀性，同時對一些過低標底予以淘汰以避免“低價中標，高價索賠”的情況。我國雖然已開始啟用工程量清單招標，但對分項工程如裝飾、設備等報價的合理性以及與總體工程的邏輯關系還缺乏比較和系統的認定評估。

1．8 工程監理

發達國家的工程監理已有較長的歷史，監理機構被看作是智能型服務性企業或高智能的人才庫，我國工程監理制于1988年開始逐步實行，由于非良性的市場行為導致監理方面的投入較低，使監理工作很難達到三控兩管一協調的合同要求，制約了監理社會總體水平的提高，同時監理的業務范圍也基本停留在施工階段，缺乏社會認知度，這些都與發達國家有著明顯的差距。

此外，許多建設項目由于建設工期的壓力，工程設計只能在很短的時間內完成，在建設期施工單位為搶工期晝夜施工，從而造成了程序上雖經過科學決策的工程建設，結果成為了一刀切的建設任務，這也是當前項目法人責任制建設中存在的較共性的問題。

2 克服環境影響，促進項目法人責任制工程的建設

2．1 在建設管理方面:明確適用范圍，健全法律體系

建設管理應進一步區分政府工程和非政府工程。前者強調政府投資專門機構借助社會中介機構的力量直接實施管理;后者則強調利用市場機制進行調控，政府只管建筑市場秩序、建筑物安全、施工安全和環境、衛生等。其次，將政府工程進一步劃分為非經營性工程和經營性工程方式。對經營性政府工程仍然堅持項目法人責任制，對非經營性政府工程則設立相對集中的專業化管理機構進行管理，如采用代建制等。第三，實現非經營性政府工程的投資決策部門、資金撥付部門、建設實施機構、建筑市場監管機構、建設項目使用單位的各司其職和相互制衡。第四，完善政府工程組織實施方式的法律法規和特殊合同條款，規范政府工程的投資行為和組織實施行為。目前一些地方性的項目法人責任制的適用范圍和辦法已經出臺，但系統的法律體系還須不斷補充和完善。

2．2 在執行項目法人責任制方面:嚴格執行三項紀律和八項原則

項目法人在遵守建設市場運行準則、確保建設項目實行“四制”和“三控兩保”的同時，還必須嚴格執行項目法人責任制的三項紀律和八項原則。三項紀律即:1)認真貫徹執行國家有關工程建設方面的法律、法規;2)認真掌握應用與建設項目有關的建設標準;3)守信用、重合同，嚴格遵守“權利”“義務”對等的職業道德準則。八項原則為:1)注意貫徹項目建設系統管理中質量安全工作高于一切的原則;2)注意制定工程價格和簽訂價款協議中的公平合理的原則;3)注意建設項目總工期應符合質量標準與合理工期的原則;4)注意勘察設計質量，認真進行設計審查，把誤差解決在工程施工前的原則;5)注意項目建設是以三元目標為主體的多元目標系統的動態管理原則;6)注意建設項目是一個全方位、強適應性的全開放系統的原則;7)注意竣工驗收資料的積累與質量是保證項目竣工驗收符合標準的原則;8)注意以人為本，正確選擇“工程師”，充分發揮“工程師”作用的原則。

2．3 在項目實施方面:進一步完善項目經理責任制

項目經理1941年產生于美國，我國于1983年開始建立項目經理負責制，它是加強我國項目管理所采取的一項有力的組織措施。在工程建設中，項目經理是工程項目的總負責人，特別是在項目法人責任制模式中，當項目是分階段發包，則建設、監理、設計和施工等單位都應分別設置項目經理，各方項目經理代表各單位的利益，承擔著各自單位的全部責任。實踐證明應積極提倡建設項目實行設計、施工、物資供應、試生產一體化的承發包方式，設置相對統一的項目經理，對項目建設全過程進行總負責。同時，應對項目經理進行全面考核和資格認證，按合同條件授予必要的職權，使其“有責有職有權”，項目完成后還應對其進行績效考核。從上述分析，筆者認為從國情出發，項目法人責任制作為國家計劃管理部門制定的一種基礎設施建設管理制度，取得了一定的實效，同時它為加強基礎設施建設管理立法打下了基礎。為此在完善地方法規的基礎上還應該盡快完善法律法規，用法律來統一和規范各級工程項目建設管理主體的權利、義務及其應具備的資格，與已頒布實施的《招標投標法》《合同法》《建設工程質量管理條例》等一系列法律法規一起，形成嚴密的工程項目管理建設法律體系，消除不良影響，加快與國際工程項目管理建設的接軌。

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