如何判定建設(shè)項目的環(huán)境可行性

龍巖市環(huán)境科學(xué)研究所 張全東

當(dāng)一個建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作行將結(jié)束時，需要對所有評價內(nèi)容歸納總結(jié)，并判定該建設(shè)項目在環(huán)境保護(hù)方面的可行性。最終的結(jié)論不外兩種，一是可行，一是不可行。然而，對于一個切實投身于環(huán)境影響評價全過程的執(zhí)業(yè)工程師來說，即便所有的評價結(jié)果都已出來，要下這樣的結(jié)論也絕非一件輕而易舉的事。難度自然不在于寫下“可行”或“不可行”，而在于明確可行或不可行的依據(jù)或理由是什么。過去的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則沒有這方面的規(guī)定與要求，評價人員只根據(jù)自己的理解和判斷來下結(jié)論。已更新的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ2.1—2011）[1]注意到了這個問題，提出建設(shè)項目環(huán)境可行性結(jié)論應(yīng)從法規(guī)政策及相關(guān)規(guī)劃一致性、清潔生產(chǎn)和污染物排放水平、環(huán)境保護(hù)措施可靠性和合理性、達(dá)標(biāo)排放穩(wěn)定性、公眾參與接受性等方面分析的基礎(chǔ)上得出。這些內(nèi)容作為環(huán)境可行性的依據(jù)基本是需要的，但是否全面、合理，乃至如何進(jìn)行分析，都是值得商榷的問題。

1 環(huán)境可行性依據(jù)的全面性

1.1 不應(yīng)忽視建設(shè)項目對環(huán)境的影響

建設(shè)項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估是《環(huán)境影響評價法》確定的環(huán)境影響報告書應(yīng)包含的內(nèi)容之一，也是環(huán)境影響評價至關(guān)重要的內(nèi)容。甚至可以這么說，缺少了這一內(nèi)容，就不能稱之為環(huán)境影響評價。然而，令人不解的是，《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ2.1—2011）卻沒有提到在確定建設(shè)項目環(huán)境可行性時，須對其環(huán)境影響的情況進(jìn)行分析。

水、大氣、生物、土壤等環(huán)境要素的狀況決定了環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣。保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境保護(hù)工作的根本目的，更是建設(shè)項目環(huán)境影響評價的基本關(guān)注點。事實上，以往所有的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書無一不體現(xiàn)對環(huán)境影響的重視，從環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀調(diào)查到影響預(yù)測，無論是人力、物力的投入，還是報告書不可或缺的內(nèi)容篇幅，都無可辯駁地說明了這一點。但是，為什么花了大量人力和物力進(jìn)行調(diào)查、進(jìn)行計算、進(jìn)行預(yù)測分析的結(jié)果，卻在確定建設(shè)項目環(huán)境可行性時變得無關(guān)緊要了呢？既如此，大量基礎(chǔ)資料的收集，繁雜的模式計算又有什么意義呢？

1.2 應(yīng)綜合考慮建設(shè)項目的環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益

環(huán)境影響評價是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，因此，不能拋開社會經(jīng)濟(jì)而孤立地思考環(huán)境問題，進(jìn)行環(huán)境影響評價。長期以來，環(huán)境影響評價不能對預(yù)測數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟(jì)意義進(jìn)行解釋和說明，所以，評價結(jié)果缺乏社會經(jīng)濟(jì)含義，而這一點恰恰是我們應(yīng)該做到卻又沒做到的方面，且也正是決策者希望得到的結(jié)果[2]。時至今日，可持續(xù)發(fā)展的理念已成為人類的共識，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價更應(yīng)該也必須顯示社會經(jīng)濟(jì)意義。如果一個建設(shè)項目產(chǎn)生的環(huán)境影響不大，我們認(rèn)為是可以接受的，但如果它對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)很小，它所占的資源相對就不小了，我們還會認(rèn)為它在環(huán)境方面是可行的嗎？因此，應(yīng)強調(diào)社會費用—效益分析，在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的框架下，將環(huán)境影響評價的結(jié)果與社會經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)，并將這種關(guān)聯(lián)作為建設(shè)項目環(huán)境可行性的主要判別依據(jù)，這樣才能真正發(fā)揮環(huán)境影響評價的作用。

《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ2.1—2011）附錄 A“建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的編制要求”之“環(huán)境影響評價結(jié)論”中，沒有明確提到建設(shè)項目的社會費用效益分析結(jié)果應(yīng)作為建設(shè)項目環(huán)境可行性的依據(jù)。只在導(dǎo)則的“環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析”中提到：“從建設(shè)項目產(chǎn)生的正負(fù)兩方面環(huán)境影響，以定性與定量相結(jié)合的方式估算建設(shè)項目所引起環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)價值，并將其納入建設(shè)項目的費用效益分析中，作為判斷建設(shè)項目環(huán)境可行性的依據(jù)之一。”但這里說的依據(jù)，是指建設(shè)項目環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)價值還是費用效益分析結(jié)果，似乎不是很明確。

2 環(huán)境可行性依據(jù)的合理性

2.1 清潔生產(chǎn)水平作為環(huán)境可行性的依據(jù)問題

一個企業(yè)的清潔生產(chǎn)水平主要體現(xiàn)在生產(chǎn)工藝與裝備、資源能源利用、污染物產(chǎn)生、廢物回收利用以及環(huán)境管理水平等方面。目前，國家已頒布了一些行業(yè)的清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，可以作為建設(shè)項目清潔生產(chǎn)水平的衡量尺度。但應(yīng)該認(rèn)識到，在建設(shè)項目的環(huán)境影響評價中，對清潔生產(chǎn)水平的分析僅僅是一種預(yù)判。因為，相關(guān)的數(shù)據(jù)來源于建設(shè)項目的可行性研究報告，而這些數(shù)據(jù)是不落實的，更不能代表項目建成后的真實情況。只有當(dāng)建設(shè)項目建成投產(chǎn)后，通過獲取實際的能耗、物耗以及相應(yīng)的產(chǎn)品產(chǎn)量，并監(jiān)測污染物的濃度，最后再按標(biāo)準(zhǔn)的計算方法進(jìn)行各項指標(biāo)的計算，才能確定企業(yè)真實的清潔生產(chǎn)水平。因此，把環(huán)境影響評價中的預(yù)判結(jié)果作為建設(shè)項目環(huán)境可行性的必要依據(jù)是缺乏支撐力的。

2.2 達(dá)標(biāo)排放穩(wěn)定性作為環(huán)境可行性的依據(jù)問題

與清潔生產(chǎn)水平的確定一樣，污染物達(dá)標(biāo)排放的穩(wěn)定性應(yīng)該也是項目建成運行的一種狀態(tài)。在建設(shè)項目運行一段時間后，通過對生產(chǎn)情況和污染物排放情況的跟蹤調(diào)查與監(jiān)測，可以大致掌握達(dá)標(biāo)排放的穩(wěn)定性。而在建設(shè)項目尚未建設(shè)時，企業(yè)的生產(chǎn)穩(wěn)定性、企業(yè)的管理水平、企業(yè)的污染治理設(shè)施等都還不能確定。這樣，對其污染物達(dá)標(biāo)排放的穩(wěn)定性進(jìn)行分析就只能是一種預(yù)期、一種估計。更何況從哪幾方面來分析達(dá)標(biāo)排放的穩(wěn)定性也未見明確的規(guī)定。應(yīng)該要考慮生產(chǎn)的穩(wěn)定性，管理水平的高低和污染治理設(shè)備的性能。或許還有更多的相關(guān)因子需要考慮，或許不同的項目有其不同的側(cè)重點。但因為沒有具體的規(guī)定，即便做起分析來，其角度和深度也不盡相同，甚至相差甚遠(yuǎn)。可想而知，把這一如何分析都存在問題的因素作為建設(shè)項目環(huán)境可行性的判據(jù)，顯然也是有問題的。

3 環(huán)境可行性依據(jù)的分析

把環(huán)境影響評價的內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，并歸納成建設(shè)項目環(huán)境可行性的依據(jù)，是環(huán)境影響評價應(yīng)該做卻一直沒有做好的事情。這里有三個問題需要解決，一是明確有哪些可以作為依據(jù)的因素直接關(guān)乎建設(shè)項目的環(huán)境可行性，這個問題前面已作了一些探討。二是如何來分析這些確定的因素，或者從哪些方面來分析這些因素。三是這些因素達(dá)到什么水平或程度在環(huán)境保護(hù)方面是可接受的，也即判定標(biāo)準(zhǔn)或尺度的問題。

《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ2.1—2011）附錄A是建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的編制要求，其中列出的作為環(huán)境可行性依據(jù)的五個因素中，只有清潔生產(chǎn)水平的分析有標(biāo)準(zhǔn)可依，即可依照清潔生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或參照類似行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容來進(jìn)行分析，如工業(yè)企業(yè)，一般都從生產(chǎn)工藝與裝備、資源能源利用、污染物產(chǎn)生指標(biāo)、廢物回收利用指標(biāo)和環(huán)境管理要求等方面來分析其水平。而其它的因素，如法規(guī)政策及相關(guān)規(guī)劃的一致性、環(huán)保措施的可靠性和合理性、達(dá)標(biāo)排放穩(wěn)定性、公眾參與接受性等，則未提出要從哪些方面進(jìn)行分析，對于環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則之總綱，這不能不說是一個缺失。

最后一個問題就是判定標(biāo)準(zhǔn)或尺度了。假如環(huán)境影響評價工程師根據(jù)自身的經(jīng)驗與知識，對導(dǎo)則中列出的環(huán)境可行性的依據(jù)進(jìn)行了分析，那么，分析結(jié)果與環(huán)境可行性的關(guān)系又如何呢？比如，某種污染物排放后，其占標(biāo)率達(dá)到多少方才可行？清潔生產(chǎn)水平是否要達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)或國際先進(jìn)，國內(nèi)基本水平是否可行？等等，這些問題同樣困擾著環(huán)境影響評價工程師。應(yīng)該要有個指標(biāo)體系，至少應(yīng)制訂些基本的原則，否則，評價結(jié)果與評價結(jié)論將會脫節(jié)，而同樣的評價結(jié)果可能產(chǎn)生不同的評價結(jié)論。

4 對策建議

在判斷一個建設(shè)項目的環(huán)境可行性時，必須要考慮其對周圍環(huán)境質(zhì)量的影響情況。如果經(jīng)預(yù)測，項目建成后使某個環(huán)境要素超過應(yīng)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，且無區(qū)域綜合整治方案或采取綜合整治方案后仍達(dá)不到環(huán)境功能區(qū)要求，則基本可認(rèn)為該建設(shè)項目在環(huán)境方面是不可行的。

一個建設(shè)項目的環(huán)境可行性，不僅要從環(huán)境因素考慮，還應(yīng)從經(jīng)濟(jì)的角度考慮。如果建設(shè)項目對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總量貢獻(xiàn)值越大于其環(huán)境污染的貢獻(xiàn)值，則該項目就越具有環(huán)境可行性。

應(yīng)該建立環(huán)境可行性的指標(biāo)體系和判定標(biāo)準(zhǔn)，盡可能對建設(shè)項目的環(huán)境可行性作定量的判別，避免出現(xiàn)同樣的評價結(jié)果卻得出不同評價結(jié)論的情況。

5 結(jié)語

環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境影響評價事業(yè)的出發(fā)點與落腳點，對環(huán)境質(zhì)量的重視程度體現(xiàn)了對環(huán)境影響評價的認(rèn)識深度。一個建設(shè)項目在環(huán)境保護(hù)方面是否可行，最后都應(yīng)該集中落實在能否保護(hù)或改善區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量上。

另一方面也應(yīng)該看到，環(huán)境影響評價是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。因此，不能脫離社會經(jīng)濟(jì)而孤立地看待環(huán)境問題。應(yīng)該在可持續(xù)發(fā)展的模式下，綜合社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的分析來判定建設(shè)項目的環(huán)境可行性。這樣得出的結(jié)論才有可信度，也才能為決策提供可靠的依據(jù)。

環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則作為一項重要的根本性導(dǎo)則，必須具有較強的指導(dǎo)性和可操作性，尤其在關(guān)鍵問題和敏感問題上，不可留有不能確定或讓人迷惑不解之處。否則，將有可能減弱甚至喪失其指導(dǎo)作用。

[1]國家環(huán)境保護(hù)部. HJ2.1—2011,環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱[S].

[2]北京大學(xué)中國可持續(xù)發(fā)展研究中心.可持續(xù)發(fā)展之路[M].北京：北京大學(xué)出版社，1994.