機場總體規劃環評公眾參與實踐與思考——以福州長樂機場總體規劃環境影響評價為例

福州國際航空港有限公司 劉鯉榕

1 規劃環境影響評價公眾參與的方法及特點

規劃環境影響評是對規劃實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的過程。根據《中華人民共和國環境影響評價法》和國家環境保護總局《環評公眾參與暫行辦法》的規定，在規劃草案報送前需要舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。公眾參與的主要內容包括規劃開發活動涉及的環境問題、環境影響評價預測結果及結論、擬采取的減少環境影響的措施及其效果等問題，以及公眾對規劃方案的有關建議和要求等[1-2]。公眾參與對象包括有關單位、專家和公眾；公眾參與應覆蓋規劃環境影響評價的全過程，參與的方式主要有論證會、聽證會、問卷調查、大眾傳媒、發布公告等。

2 福州長樂機場總體規劃公眾參與實例

2.1 福州長樂機場規劃概況。福州長樂國際機場位于福州市東南方向的長樂市漳港鎮，東瀕臺灣海峽，是福州市唯一的民航機場，距離福州市中心約55公里。長樂機場于1997年6月23日建成通航，已成為我國航空干線網中的重要干線機場，是東南沿海地區以及對臺、對外的重要國際機場。隨著近年來福州航空港客貨量迅猛增長，原有硬件設施已滯后于發展需求，隨著海峽西岸經濟區的開發建設，以及海峽兩岸經濟、文化日益交流頻繁，迫切要求機場的吞吐能力和建設規模進一步擴大。福州長樂國際機場總體規劃工程按近期、遠期兩個階段進行規劃，分別對飛行區、航站區和工作區等進行擴建。福州長樂國際機場規劃近期2020年，年旅客吞吐量2000萬人次，年貨郵吞吐量19萬噸，年客機起降18.4萬架次。規劃遠期 2040年實現三條跑道，年旅客吞吐量達到5000萬人次，年貨郵吞吐量70萬噸，年客機起降44萬架次。

2.2 規劃產生的主要環境問題。福州長樂國際機場總體規劃修編對環境造成的影響主要有噪聲、廢水、廢氣、固體廢物以及生態環境和周邊海域環境。噪聲主要是進出港的飛機噪聲及汽車交通噪聲；廢水主要是生活污水及少量的生產廢水；廢氣主要是飛機尾氣、汽車尾氣、油料儲運及污水處理站所排放的惡臭等污染物；固體廢物主要是航空垃圾及生活垃圾。

2.3 公眾參與方案

2.3.1 環評信息公示

2.3.1.1 網絡公示。在環評工作過程中，進行了兩次網上公示活動：第一次于2010年12月30日～2011年1月13日，建設單位與環評單位在福州國際航空港有限公司網站（http∶//www.xiagc.com. cn/）上公布了“福州長樂國際機場總體規劃修編環境影響評價公眾參與公示信息”，向公眾介紹了福州長樂國際機場總體規劃修編的基本情況，并公布了建設單位和評價單位的聯系方式。公眾可以通過電話、傳真、電子郵箱、信件等多種方式向建設單位和環評單位提出有關意見和建議；第二次于2011年8月2日～15日，建設單位與環評單位在福州國際航空港有限公司網站上進行了“福州長樂國際機場總體規劃修編環境影響評價第二次公示”，并公布了環評簡本。根據公示內容，公眾可通過站內留言、電子郵件和電話的方式提出意見、建議。

2.3.1.2 現場公示及問卷調查。評價單位于2011年8月2日～15日在長樂市湖南鎮、仙岐鎮、文嶺鎮分別張貼了“福州長樂國際機場總體規劃修編環境影響評價現場公示”。同時建設單位與評價單位在現場調研、踏勘、資料收集過程中，向有關單位及居民介紹本建設規劃概況，可能產生的環境影響因素、影響強度和影響范圍。發放公眾意見調查問卷，深入了解公眾對建設規劃的意見，對規劃區域交通和環境質量現狀的看法、對可能產生的環境影響的看法，認真聽取公眾對本規劃環境保護的意見。

2.3.1.3 專家座談會。規劃編制單位和評價單位于 2011年 8月9日在長樂國際機場會議室組織召開了“福州長樂國際機場總體規劃修編環境影響公眾參與專家座談會”，與會人員包括民航福建監管局、福州市海洋與漁業局、長樂市政府、長樂市海蚌保護區、漳港鎮政府、文嶺鎮政府、湖南鎮政府等政府、科研、環境保護的代表，會議由評價單位向與會人員對規劃環境影響進行介紹，并且對與會代表提出的問題進行了溝通。評價單位根據現場會議記錄整理了會議紀要并存檔備查。

2.3.2 調查問卷

本次參與調查的對象包括規劃環境影響和關心規劃建設的群體和個人，以及海洋、規劃、環境影響評價方面的專家、管理者等。調查采用訪談和開放式座談問答，向一般群體和個人發放調查問卷[3-4]。

2.3.3 公眾調查的內容和結果

調查內容包括：規劃開發活動涉及的環境問題、環境影響評價預測結果及結論、擬采取的減少環境影響的措施及其效果等問題，以及公眾對規劃方案的有關建議和要求等。此次實際發放調查表共200份，回收200份，回收比例100%。問卷調查涉及規劃所在地周圍的漳港鎮、湖南鎮、文嶺鎮等鄉鎮。

調查結果表明：84.5%公眾支持機場規劃，同時在調查過程中，有67%的公眾認為應針對規劃實施產生的環境問題建議定期開展公眾磋商制度。綜合公眾參與調查結果可以看出，在對規劃實施后對區域環境質量將造成影響的調查中，公眾對各環境要素將造成的影響存在明顯的不了解和不確定，針對規劃實施后的區域水環境質量、噪聲環境質量和大氣環境質量的影響，接近半數的公眾表示不清楚規劃將會造成的影響（分別為41.5%、40%和50.5%）。在這三項環境要素中，公眾認為不利影響最多是噪聲（41.5%），其次是大氣（32%）和水（27.5%），可見當地群眾對于規劃實施后的環境質量有所擔憂，尤以噪聲為重。盡管存在著各式各樣的擔憂，但大多數公眾（71.5%）認為本工程的建設有利于當地經濟建設，有利于改善當地居民的生活水平。

針對可能帶來的噪聲影響，少數公眾（21.5%）選擇拆遷，而大多數公眾（62.5%）更傾向于通過采取降噪防護措施而非拆遷。因此，規劃方案的建設和實施單位必須高度關注此類項目對環境的影響問題，加強環境管理工作，努力提高公眾的環境保護意識，力爭在規劃實施過程中把對環境的影響降到最低。

3 公眾參與實施思考

3.1 公眾參與對象的確定。規劃環評公眾調查應兼顧調查對象的普遍性與代表性。參與者選取范圍既包括直接或間接受影響的公眾，還包括其他感興趣的團體或個人參與調查[5]。本規劃在確定公眾參與對象時，首先對機場噪聲影響區域內的人群分布狀況作詳細調查，根據影響范圍將公眾個體進行分類，歸結出群眾意見，從而有效提高調查效率。針對規劃占用海域及沿海防護林等問題，重點調查了海洋及林業專家對規劃環境影響的意見，從規劃源頭采取環境保護預防措施。

3.2 公眾參與重點內容的確定。針對機場總體規劃產生的主要環境問題分為共性和個性兩方面。共性的主要環境影響是機場噪聲影響及占用的土地產生的生態環境問題，個性環境問題為占用海域及機場污水處理廠排污口附近海蚌保護區的問題。

機場規劃環評公眾參與的內容主要包括規劃概況、污染情況、治理措施、環境影響評價預測結果、環境風險等，因此在進行規劃環評公眾參與的過程中，除應根據導則要求進行的內容之外，還應在公眾參與的內容上體現以下幾個方面：①機場規劃是否影響區域經濟發展、生態保護規劃、近岸海域功能區劃等；②機場規劃的建設是否能夠在促進經濟發展的時候同時將環境的影響降到最低；③規劃環評公眾參與調查內容應多從宏觀層面考慮。

3.3 開展公眾參與時機的確定。規劃環評公眾全程應當在早期介入，全過程參與。早期介入主要實現規劃方案從決策的源頭保護環境，避免因決策失誤而導致規劃層面的失誤。長樂機場規劃環評在開始編制的階段就啟動了規劃環評的工作，介入時機早，同時由于很好的合作和溝通，環評的許多意見都被采納，并反映在規劃修改過程。全過程性主要是可以準確了解規劃區域環境質量情況和公眾最關心的環境影響問題，以確定規劃發展目標、保護目標等。

4 結語

公眾參與是規劃環境影響評價中的重要內容。建設單位、評價單位要認真做好公眾參與，并且綜合分析公眾意見，在環境保護監管措施中加以落實。在規劃實施過程中也要將公眾意見作為工作行動指南，才能充分發揮公眾參與在規劃環境評價工作中的作用。

充分溝通公眾與建設單位管理者的雙向意見，將規劃概況、污染情況、治理措施、環境影響評價預測結果、環境風險等向公眾加以詳細介紹，對于公眾的意見建議要求等反饋給規劃編制單位及建設單位，有利于做出規劃的修改方案。

環評單位在發放調查表的同時，要向被調查人盡可能詳細地介紹該規劃的內容，盡量通過圖表等容易讓公眾理解的方式進行說明，通過與其交流，使與建設項目有直接或間接關系的民眾了解情況，提出解決規劃引起的環境問題及采取環保措施的可行性，并在公眾參與的活動中提高公眾的環保意識。

[1]孟偉慶,李洪遠,等.規劃環評的案例研究[J].環境與可持續發展,2009（2）:18-20.

[2]劉大鈞,曹燕春,王圣.規劃環境影響評價中公眾參與方法實踐與探討[J].電力環境保護,2007，23（5）:14-16.

[3]張軍莉,施躍基.規劃環評公眾參與方法應用的探討[J].環境科學導刊，2009,28(5):60-62.

[4]楚憲峰,馮強,田建茹,等.淺析環境影響評價公眾參與有效性提高的途徑[J].環境科學與管理,2008,33(12):173-176.

[5]劉毅,陳吉寧,范琳,等.城市規劃環境影響評價中公眾參與研究方法與案例[J]. 中國環境科學,2007,27(3):428-432.