政府投資項目工程造價管理中的問題與對策

劉莉麗

(山西天恒工程造價咨詢事務所有限公司，山西陽泉 045000)

0 引言

一般而言，政府投資項目是由公共投資形成的具有公共性質的固定資產(chǎn)投資項目，是為適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，滿足政治、經(jīng)濟、文化、生活等方面的需要，由政府通過財政投資，發(fā)行債券，融資等方式興建的投資項目。為約束和規(guī)范政府投資項目，各地政府也出臺了相應的管理方法和實施細則，對于項目實施過程的申報程序、各階段的投資控制目標，以及工程造價管理等方面提出了意見和建議，以嚴格控制項目投資目標，實現(xiàn)對項目造價管理全過程的動態(tài)控制。

1 政府投資建設項目造價管理存在的問題

1．1 管理制度、管理能力的不足

當前，政府投資項目中職能部門之間相互交叉現(xiàn)象較多，缺乏強有力的監(jiān)督機構，管理脫節(jié)和缺位較明顯。仍有許多政府投資項目是由建設單位組建項目管理班子，這種典型的小生產(chǎn)方式暴露了政府投資項目管理的臨時性和自營性，造成了人、財、物等資源的重復配置，容易形成工程質量和安全問題。

政府投資的無償性使得資金管理者缺乏還本付息壓力，因此項目投資資金爭奪較為激烈。資金分配部門為顧全各方面利益通常會采取平衡策略來分配資金，忽略了項目的輕重緩急，投資決策失去了合理性。由于政府項目的法人機制難以真正建立，管理者的各項責任就無法落實，難以調動對投資控制的主動性。統(tǒng)計表明，我國真正按計劃投資完成的政府投資工程項目很少，絕大多數(shù)都會超過預算，有的甚至超出了一兩倍，因為由政府來投資并承擔風險，使用者享受利益而不承擔任何風險，而且有時投資越超標，獲得的利益也越高。

1．2 招投標不規(guī)范

現(xiàn)行的政府項目招投標制度也與市場經(jīng)濟的要求不相適應，大多數(shù)標底價格制定的依據(jù)是預算定額、費用定額，而且很多項目招標對最低評標價的確定會受到諸如“關系”等人為因素影響，難以建立公平公正的價格競爭環(huán)境。在招標中還存在只對主體部分招投標，對附屬部分采取議標的方式，造成了工程的肢解發(fā)包，增加了附屬工程的監(jiān)管難度，也很容易滋養(yǎng)腐敗。

1．3 投資規(guī)模和資金問題

政府投資項目的建設單位大多又是使用單位，他們會從自身利益出發(fā)在設計階段要求提高設計標準，而設計單位也可以從增加的設計費用中提取更多的設計費用。在工程實施階段又隨意更改投資規(guī)模，這無疑會成為項目投資超標的潛在關鍵因素。

由于項目投資決策科學性的缺失，各個資金需求方的論證工作沒有統(tǒng)一的標準和程序，往往根據(jù)可能分配給自己的投資額度來編制“可研報告”。為了使得項目能通過審批，不惜壓低預算來增加項目通過審批的可能性，因而形成“釣魚工程”，而最終也可能得到資金分配部門的批準，這樣，本來存在資金缺口的項目卻順利立項，不僅為“三超”埋下伏筆，也為資金使用方繼續(xù)追加資金留下借口。

1．4 缺乏有效的后評價

政府投資項目后評價的對象是政府機構，評價的過程和結果難免會受到行政干預，這樣投資項目的效果評價就會大打折扣。而有不少政府投資項目是“釣魚工程”或者政績工程，作為投資方自然排斥后評價機制，如果上級對于后評價有剛性要求，他們也有相應對策，往往在后評價機構工作尚未開展之前，會由項目方(甲方)提前設定好評價結果數(shù)量指標，要求第三方后評價機構按照這些指標來撰寫報告。受評價對象的制約或者隱晦的體質約束，評價方只得聽命于服務對象，對過程和結果進行人為的干預和調整，導致后評價報告的很多數(shù)據(jù)失真，后評價工作也失去了監(jiān)督和改進的現(xiàn)實意義。

2 應對這些問題的對策和措施

1)要將監(jiān)督意識貫穿于工程造價的全過程，變個別環(huán)節(jié)控制為全過程控制，變被動控制為主動控制，變事后控制為事前控制。全面做好政府投資建設項目的控制工作，本著科學、合理、經(jīng)濟性的原則，做好可研估算、初步設計概算、施工圖預算、竣工決算等工作，充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，密切配合，相互銜接。

2)要明確責任主體。對于營利性的政府投資項目，要由項目法人充當業(yè)主，全面承擔項目策劃、籌資融資、建設經(jīng)營、資產(chǎn)保值增值等方面的職能。對于非營利性項目要本著建、管、用相分離的原則，設立專門工程管理機構進行管理。其次，要加強造價管理部門的配合與協(xié)作?！叭笔歉潘愠浪?、預算超概算、結算超預算的現(xiàn)象，建設項目從立項到建成驗收囊括了計劃、財政、建設、項目主管單位等諸多管理部門，而在實際中這些部門各自較為封閉，有時還會互相制約，難以形成對造價的協(xié)同管理合力。全方位的政府投資項目的工程造價管控，要由基本建設綜合管理部門進行統(tǒng)一協(xié)調，各個部門積極主動參與，充分發(fā)揮造價控制管理的主導作用，做到工程建設“四算”之間緊密聯(lián)系，消除管理盲區(qū)。

3)為了從源頭上對造價進行控制，就必須落實好項目的前期管理，將政府投資項目工程造價管理的工作重心向前轉移，科學的規(guī)避風險、提高投資效益。設計階段是工程造價控制的關鍵階段，在設計階段就應當做好工程造價控制的基礎。盡管設計費用所占項目總投資金額的比例不是特別高，但設計階段對工程造價的影響程度卻非常之高。應積極推行設計招標制，加強設計工作的管理和審查，使技術和經(jīng)濟有機結合。要通過設計招標進行方案的技術經(jīng)濟比較，選擇最合理的方案;推行限額設計，按批準的投資估算和初步設計總概算，控制施工圖設計;改變設計取費辦法，實行設計質量獎懲制度，以激勵技術經(jīng)濟性優(yōu)良的方案，還應在必要時采用設計監(jiān)理措施，避免項目超概算現(xiàn)象的發(fā)生。

4)認真對待施工合同的簽訂。眾所周知，項目施工合同是工程造價管控最主要的依據(jù)，是保護發(fā)承包雙方利益的法律性文件。因此施工合同的簽訂，要在遵守國家相關法律法規(guī)的基礎上，結合工程實際和招標文件，詳細的約定雙方的責任和義務、工程進度和質量、合同價款的確定及其調整方法、工程付款方式、違約責任、爭議的解決辦法等，嚴格審核各條款的合法性、嚴密性，盡量避免在工程結算時產(chǎn)生爭議或糾紛。另外，在實施過程中必須嚴把工程變更和索賠關。對涉及造價調整的變更聯(lián)系單，監(jiān)理、業(yè)主和施工企業(yè)要按統(tǒng)一的工程變更審核程序，層層把關，按合同規(guī)定及時核算。對重大的隱蔽工程，應該有政府投資評審部門的人員參加。

5)加強投資評審和審計力度。建設工程立項之初，財政投資評審部門就應介入進行造價控制，參與到投資概算的編制，設計方案和建設標準的確定，招標控制價的制定，主要材料價格的確定，施工過程中的變更簽證的審核，重大隱蔽工程的驗收等工作中，為竣工決算做好充足準備。審計部門要做好跟蹤審計，做好廉政檢察，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正和處理。加強工程項目法人或項目負責人經(jīng)濟責任審計。通過審計對政府投資項目的違法違規(guī)的問題進行嚴肅查處，同時分析投資領域在管理上存在的薄弱環(huán)節(jié)，不斷的促進政府投資建設項目工程造價管理的健康發(fā)展。

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