太原市中心城區控規分層編制工作解析

武曉瑋

(太原市規劃編制研究中心，山西 太原 030002)

1 概述

控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)是城市、鎮人民政府城鄉規劃主管部門根據城市、鎮總體規劃的要求，確定建設地區的土地使用性質、使用強度等控制指標，道路和工程管線控制位置以及空間環境控制等方面內容的規劃。根據《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》規定，“控規是城鄉規劃主管部門作出規劃行政許可、實施規劃管理的依據，并指導修建性詳細規劃的編制”。同時，控制性詳細規劃是當前我國城鄉規劃體系中非常關鍵的一個層次，它通過圖文結合的方式，明確土地利用性質，細化建設控制指標(包括容積率、密度、高度、綠化率等)，提出各項建設引導要求，是規劃管理部門日常審批工作的直接依據。

隨著2008年1月1日《城鄉規劃法》的實施，控規被賦予了前所未有的權威性，與此同時，控規所產生的問題也更加凸顯，主要包括以下幾方面:

首先，在編制程序上，控制性詳細規劃延續了規劃體系內部化操作方式，并且由于編制周期縮短而更加強化，加深了規劃與公眾之間本已存在的隔閡。

其次，在編制內容上，控制性詳細規劃過分追求“可操作性”，只能滿足開發建設的基本功能，而對三大設施(公共配套設施、市政公用設施、城市安全設施)及城市特色控制較少涉及。

第三，大多控制性詳細規劃編制過程中未能與市民及區政府、相關單位等做到無縫對接，編制流于理論化，公告流于形式化。

第四，規劃編制的模式過于粗糙，已經不適應現在精細化管理及城市建設快速發展的要求。

2 國內主要城市控規改革的經驗

1)分層編制——街區控規+地塊控規。

北京、天津、成都等城市，針對控規調整頻繁的問題，為了維護規劃的嚴肅性和穩定性，提高規劃管理的效率，給具體地塊的指標留出一定彈性，同時也為了解決控規與總體規劃之間銜接落差過大的問題，各地不約而同地探索和嘗試了“分層”的方法。

具體做法是:在以微觀尺度的“地塊”為控制單元的傳統控規之上，再設定以中觀尺度的“街區”為控制單元的街區控規。“街區”單元的控制重點是銜接和落實總體規劃和遠期目標等，一般包括總量控制、街區主導功能、公共設施、地區特色、城市空間形態和城市設計整體框架等內容，用以指導下層級控規(地塊控規)的編制。

2)分類表達——法定文件+技術文件。

深圳將法定圖則分為“法定文件”和“技術文件”。“法定文件”是按嚴格的法定程序審批并由市長簽發的公開文件，包括“文件”和“圖表”。法定的指標主要包括3方面:用地性質、容積率和配套設施。而“技術文件”是規劃部門內部使用的技術成果，是制定法定文件的基礎，包括現狀調研報告、規劃研究報告和規劃圖紙等常規控規內容。

廣州除了“法定文件”和“技術文件”外，還增加了“管理文件”。管理文件是規劃管理部門的內部圖則，稱之為“控制性規劃導則”，不走法定程序。南京控規成果由“總則”(強制性執行規定)、“執行細則”和“附件”3部分組成，其中“總則”是法定文件。

廈門的控規成果分為“主件”“管理圖則”和“附件”3部分。其中，“主件”是法定文件，“管理圖則”由“兩圖一表”(管理單元圖則、基層社區圖則和地塊規劃控制指標一覽表)組成，是規劃主管部門內部文件;“附件”包括說明書、圖紙等，是主件和規劃管理圖則的技術支撐和編制基礎。

武漢的控規成果構成比較特殊，除按“控規導則”和“控規細則”分層外，在兩個層次中又分別再細分為“法定文件”和“指導性文件”。可以說是同時采取了“分層”和“分類”兩種方法。

從以上的分析中可以看出，各城市分類方法大同小異，但其目的基本一致:主要是簡化法定控制內容，以適應嚴格的法定審批程序的剛性要求，同時用相對細致的技術文件彈性指導快速變化的具體開發控制管理。

3 太原市控制性詳細規劃編制工作

從2010年開始，太原市城鄉規劃局針對控規編制、規劃管理使用過程中出現的諸多問題，歷經一年半深入考察、研究，2011年5月經國內專家及太原市直二十多個部門評審完成了《太原市控制性詳細規劃編制技術標準》《太原市控制性詳細規劃編制審批實施辦法》，同時太原市新一輪的控規編制工作正式啟動。

本輪控規編制采取了“分層編制、分類控制”的方式。2011年的重點是中心城區，分為39個片區，總面積達617 km2。

3.1 控規編制

按照控規編制規程的要求，控規成果包括片區控規、建設準則和附件三部分。

1)片區控規對于超出太原市城市總體規劃確定的360 km2建設用地且在太原市六區1 460 km2范圍內用地，只對城市大型基礎設施、安全設施和道路網進行控制，其他用地留白。對于太原市城市總體規劃城市建設用地360 km2內用地，按片區控規要求進行編制，主要內容包括:

a.功能定位、人口規模、用地規模、街區劃定;

b.城市公共服務設施、城市基礎設施、城市公共安全設施的位置、規模及地下空間利用規劃等要求;

c.確定街區人口容量、用地主導屬性、居住容積率;

d.規劃20 m以上城市道路及城市規劃確定的重要支路的紅線位置、寬度、標高、主要交叉口控制范圍，并確定各類交通設施用地規模、空間布局和用地范圍;

e.城市規劃控制的紅線、綠線、藍線、紫線、黃線，提出規劃控制線范圍內的控制指標和保護要求;

f.歷史文化遺產保護區的建設控制指標、保護規定以及保護區界線;

g.城市特色控制區確定建筑控制高度、城市設計要求等等內容。

2)建設準則。

地塊建設總則依據片區控規編制，目的是落實片區內各街區建設總量控制要求，落實三大設施用地安排，落實城市設計整體意向和空間布局等。具體內容包括:

a.地塊的邊界，土地使用性質和兼容比例;

b.各地塊的規劃控制指標，包括容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率、場地出入口方位、停車位配建等指標;

c.各類配套的公共設施、基礎設施用地位置、范圍及具體控制指標、地下管線、無障礙設施、避難場所及五線控制要求;

d.確定支路網的控制點坐標、寬度及標高;

e.地下空間開發利用范圍和要求;

f.街區環境景觀和城市設計要求。

3)容積率指標的確定。

將中心城區按開發強度的不同分為三類，即強度一區、強度二區和強度三區，每個區根據地段的不同，給出不同的基準容積率。在此基礎上，依據交通條件、拆遷安置量大小、用地兼容比例、容積率調整系數等因素，確定具體街區和地塊的綜合容積率。

3.2 控規審查

工作內容主要包括規劃局內部初審、專家和部門聯合會審、下發技術審查意見三部分。

1)內部初審。

由太原市城鄉規劃局相關業務處室、相關分局和太原市規劃編制研究中心(以下簡稱“編研中心”)根據各自的職能分工進行技術審查，如用地處核實已批規劃設計條件、已批詳規、城中村改造等項目，建管處核實已批單體、棚戶區改造等項目，市政處核實道路市政工程等項目審批情況，總工辦核實“五線”規劃，編保處核實已批控規調整、各專項規劃、招商引資項目等，分局核實各區近期計劃、駐地大型單位及違法建設，編研中心核實總體規劃、專項規劃、南部區域規劃等方面的內容。各處室、分局審查形成書面初審意見后，編研中心進行匯總形成總的初審意見。

2)聯合會審。

由省市專家、市直各相關部門組成技術審查委員會對控規進行聯合會審，填寫審查意見并進行記名投票和評分。其中，專家主要由省、市規劃、建筑、市政專業并熟悉太原市城市建設情況的權威組成，對控規進行技術審查;部門由11個固定部門和若干個相關部門組成，固定部門包括市住建委、市城管委、市國土局、市園林局、市教育局、市水務局、市交通局、市供電局、市自來水公司、市供熱公司、市燃氣公司;相關部門包括各片區涉及的區政府(管委會)、文物局、鐵路局、民航管理局、公交公司、消防支隊、防汛辦、軌道辦等，對控規進行行業審查。投票時，若合格票數未超過總票數的2/3以上，則該控規方案不予通過，需修改完善后重新報審。

3)下發技術審查意見。

聯合會審后，編研中心對專家和部門提出的意見進行整理匯總，再經3名特邀專家(太原市規劃編制研究中心總規劃師、太原市建筑設計研究院總建筑師、太原市市政設計院總工程師)審查討論后，形成正式技術審查意見，發給規劃設計單位進行修改。

3.3 公告情況

1)公告方式。

為廣泛征求市民意見，使控規方案能最大限度的得到市民支持，利于今后規劃管理工作的順利推進，本次控規采取3種方式進行公告:太原市規劃展示大廳公告、規劃局網站公告和片區現場公告。其中，現場公告由各分局組織，在相關區政府(管委會)和街辦進行，同時，太原市城鄉規劃局組織特邀專家、編制單位、各區政府進行座談，征求意見。各分局組織駐地大型單位進行討論，征求意見。

2)公告意見。

控規方案公告期結束后，太原市規劃編制研究中心對展示大廳、網站和現場公告意見進行整理、分類和匯總，市城鄉規劃局編保處牽頭，組織控規審查特邀專家、編研中心、相關單位及部門、規劃分局、規劃編制單位，對公示意見進行研究，提出合理的解決方案并一一回復。

4 太原市控規編制審查工作的亮點

1)控規編制方面的亮點。

本輪控規編制時主要采取了“分層編制、分類控制”的方式，在保證強制性內容的剛性控制要求之外，增加了規劃管理控制的彈性，這種方式目前來說，在全國比較先進。簡單的說，“分層編制”就是從片區控規和建設準則兩個層面進行控規的編制。前一個層面，主要進行總量控制、落實街區配套設施;后一個層面，主要依據片區控規，落實各街區建設總量控制要求、城市公共服務設施、基礎設施、公共安全設施等，為規劃設計條件提供依據。“分類控制”就是從實線、虛線、點位、指標等幾方面對三大公共設施(公共服務設施、市政基礎設施、公共安全設施)進行分類控制，增加了規劃管理控制的彈性。具體來說，實線控制就是對控制內容的位置、規模、邊界形狀、設施要求原則上不予更改，確需修改的，必須經過相應調整、論證及審查程序，報原審批機關審批;虛線控制就是對控制內容的位置、規模及設施要求不得作出更改，但其邊界形狀可根據具體修規方案略做調整。體現用地控制靈活性，但不會影響建設控制指標的變更;指標控制就是進行指標控制的用地，其建設控制要求以規模指標的形式予以確定，對位置、邊界形狀不進行空間落地，在進行下位規劃編制時必須按照相應指標予以落實;點位控制就是進行點位控制的用地，在確保設施規模的前提下，可結合相鄰地塊開發與其他項目進行聯合建設(不獨立占地)，集約使用土地。通過這種編制方式的創新，使控規由過去統一、單調、呆板的指標體系，變得更加靈活、有彈性，避免了今后頻繁調整控規的現象，使規劃管理能更有效率。

2)控規審查方面的亮點。

對控規的審查主要采取分級審查和聯合會審的方式進行。通過分級和聯合審查，可將審查內容細化和具體化，各部門在明確其審查內容前提下，審查時可以做到有的放矢，能有效的發現控規方案中不完善的地方，提出有針對性的修改意見和解決措施，使控規更加符合實際情況和指導意義。

3)公告方面的亮點。

從公告方式上講，本輪控規采取3種方式進行公告:規劃展示大廳公告、規劃局網站公告和片區現場公告。其中，現場公告在相關區政府(管委會)和街辦進行，同時組織駐地大型單位進行討論，征求意見。通過三種方式，盡可能讓市民了解規劃、提出意見及建議。從公告意見回復上講，編研中心對展示大廳、網站和現場公示意見進行整理、分類和匯總，編保處牽頭，組織控規審查特邀專家、編研中心、相關單位及部門、規劃分局、規劃編制單位，對公示意見進行研究，提出合理的解決方案并一一回復。使本輪控規做到真正的無縫對接、公眾參與。

5 本次控規編制、審查改革中存在的問題及解決方式

1)規劃范圍的問題。

按照編制標準，本次規劃中對于超出太原市城市總體規劃360 km2且在太原市六區1 460 km2范圍內的用地，只對城市大型基礎設施、安全設施和道路網等進行控制，其他用地留白。然而隨著城市的快速發展，很多城郊村及已建成區域正好位于360界線的邊緣或壓在360界線上，采取一刀切的辦法進行控規編制，因360界線外用地為留白，很難判斷360用地界線內側用地布局的合理性，同時配套設施用地的位置、面積、規模等也很難確定，對于這類地區的近期發展也產生一定影響。建議:對于360用地界線上或邊緣的城郊村或已建成區域，應給出意向性用地主導屬性及指標體系或按照360用地范圍內的編制標準進行控制。

2)與總體規劃銜接的問題。

城市總體規劃期限為20年，其中按照產業集中的原則，城市邊緣大型企業在規劃期末將搬遷，搬遷后用地為城市林地或綠地等。此類大型企業近期搬遷難度較大，本輪控規中對此類用地如何進行控制，是按照總體規劃還是仍以現狀用地性質進行控制。建議:控制性詳細規劃以量化指標將總體規劃的原則、意圖及宏觀的控制轉化為對城市土地乃至三維空間定量、微觀的控制，控規必須繼承、深化、落實總體規劃意圖，同時控規的重點在于長遠控制，所以仍應遵照總體規劃對此類用地進行控制。

3)與專項規劃的問題。

隨著新一輪總體規劃的編制完成，各專項規劃的編制也陸續啟動，其中一些專項規劃未編制完成，然而本輪控規編制進度較快，控規中如何落實上位專項規劃成為一個很大問題。建議:無上位專項規劃進行指導的各專業規劃，應在編制過程中與各專業部門緊密對接，征求各部門意見后統籌考慮，盡可能納入控規。

4)實線、虛線、點位控制的問題。

本次控規審查過程中專家們普遍認為虛線和點位控制內容較多，不確定因素大，會給管理和實施帶來一定難度。例如社區服務設施等，以點位進行控制，這樣容易導致開發商在具體建設過程中將這類設施建設在超出服務半徑、環境區位不好的地段，影響其相應的功能。建議:增加實線控制內容，使片區規劃層面能更加剛性。其中，綠線、30 m以上道路紅線、城市公益性設施、市級市政基礎設施等按照實線進行控制，對級別較低、小型市政基礎設施、小型公益設施等，要認真區分具體情況，盡可能按照實線進行控制。

5)審查中專家票數所占比例問題。

本次技術審查投票中，專家為7人，部門大都在15個左右。專家和部門審查重點不同，專家側重專業技術的合理性、科學性及公眾利益落實等方面內容，各部門側重部門規劃的落實，即專家側重控規的“面”，部門側重控規的“點”，但每個專家和每個部門投票所占比重一樣。建議:提高專家票數所占比重，同時涉及城市市政、城市安全等方面內容時，應采取一票否決制。

6 進一步強化控規動態維護工作

城市規劃的實施管理不僅僅是簡單的執行城市規劃，還需根據各種影響因素的發展變化去應對和解決不斷產生和演化的各種矛盾和問題，以及自上而下和自下而上的各種需要，要對城市規劃加以不斷的優化和完善，是一種動態規劃的過程。

《馬丘比丘憲章》(1977年)明確指出:“建筑師、規劃師與有關當局要努力宣傳，使群眾與政府都了解區域與城市規劃是個動態過程，不僅要包括規劃的制定，而且也要包括規劃的實施，這一過程應當能適應城市這個有機體的物質和文化的不斷變化”。

控規的“動態維護”就是按照城市規劃有關法律法規的規定，根據城市經濟和社會發展需要，針對控規編制中的不足和控規實施過程中出現的新情況和新問題，制定統一的標準和統一的程序，對既定的城市規劃進行適當的調整并對調整結果進行定期評估。同時，不僅控規編制和控規實施是不斷修改和完善的過程，控規完善的標準也應是動態發展的，需要在實施過程中不斷積累經驗，不斷提高其科學性。

本次《太原市中心城區控制性詳細規劃分層編制》工作從前期對編制、審查、審批等方式的調查研究到規劃編制、技術審查以至最終上報市政府，歷經兩年多時間，是對太原市控規的一次大的維護，2012年，控規將覆蓋1460范圍，達到真正的控規全覆蓋。同時，隨著各專項規劃的完成、城市的快速發展，仍需要不斷依法對控規進行維護，使其更加合理更加科學、更好的指導城市建設。