預防黨政秘書腐敗之立法思考

王 茜

(湖南大眾傳媒職業技術學院,湖南長沙410100)

在文明、法制較為完善的當代社會,被國際社會稱為“全球性灰色瘟疫”的腐敗,不僅沒有被祛除,反而愈演愈烈。過去我們反腐敗的力度雖然不斷加強,然而腐敗分子仍像春天的韭菜那樣,割一批,長一批。參與人員從領導干部蔓延到領導干部周邊人員。領導干部 “家里人”、“身邊人”參與作案,已經成為當前腐敗犯罪的突出特點。除了 “夫人腐敗”、“子女腐敗”、“司機腐敗”外,秘書參與腐敗犯罪的現象也格外引人注目。遏制黨政機關秘書腐敗現象已成為我國迫在眉睫的政治、法制任務。本文將以黨政秘書為研究對象,尋求立法之道,以期預防黨政秘書腐敗,并從根本上遏制黨政秘書腐敗現象的發生。

一、加強立法以規制黨政秘書行為的必要性

黨政秘書腐敗相對于領導干部腐敗案而言,雖說是 “小巫見大巫”,但它所造成的消極影響絲毫不亞于領導干部腐敗造成的影響。秘書腐敗不僅損壞黨和政府的形象,割斷黨和人民的聯系,破壞黨和人民的感情,降低政府威信,而且嚴重破壞社會經濟的發展,造成巨大損失。黨的十七大報告指出:“黨同各種腐敗現象是水火不相容的,堅決懲治和有效預防腐敗,關系人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的政治任務”。[1]有效預防秘書腐敗,秘書立法勢在必行。這種必要性體現在:

——秘書立法是我國秘書職業發展以及我國法制建設的需要。新中國建立后,黨和政府對秘書工作高度重視。建國初期,為推動和規范全國各級黨政機關的秘書工作,1951年4月,政務院召開了有關會議。會議通過了《關于各級政府機關秘書長和不設秘書長的辦公廳主任的工作任務和秘書工作的決定》。這一行政法規式文件,對我國各級黨政機關秘書組織機構的設置、工作職責的明確在一段時期發揮了重要而積極的指導作用。1996年2月,黨中央提出 “依法治國,建設社會主義法制國家”的口號。90年代中后期以來,我國立法工作取得顯著成績,社會主義法制體系的框架已初步形成。在這些法律文件中,有針對社會某些職業的專門立法,如 《教師法》、《律師法》、《會計法》、《警察法》、《法官法》、《檢察官法》等等。秘書在我國是一個數量比較龐大的職業群體,與上述已立法的職業相比,從業人數相對眾多,其社會作用同等重要,但至今仍沒有針對秘書職業的專門立法。對秘書的管理單純依靠黨和國家的政策性指導,及黨政機關內部的紀律規范。這些與我國秘書職業的現狀和進一步發展已明顯不相適應,也不符合我國民主與法制建設的基本要求。

——秘書立法是有效遏制秘書非職業化帶來的腐敗問題的需要。從秘書的工作性質來看,秘書是具備相應職業技能的專業人員。使秘書成為一種專業化比較高的職業,必須采取種種職業化措施,并通過立法才能實現。通過立法,確立秘書的職業地位,明確職業職責和職業要求,有效消除因“官本位“文化影響,及文藝作品中所樹立的秘書負面形象對公眾造成的誤導。更重要一點是促進秘書明確自己各項工作的出發點和歸宿,盡心竭力為領導的決策、指揮活動給予相應的協助,形成輔助服務的觀念,消除 “官本位”思想。正確定位其職業地位,就不容易變成領導的“附庸”。

——秘書立法是有效遏制秘書選拔制度缺陷帶來的腐敗問題的需要。由于沒有法律、法規對秘書的性質、地位及任職資格等作出規定,對秘書的選拔也就難以作出嚴格的規定。[2]不少時候,秘書選用由領導的好惡決定。由于選拔程序不規范,使一些缺乏能力或帶“病”的秘書被提拔重用,這樣的秘書往往自律性不高,在官場上容易失控成為腐敗分子,陳良宇的秘書秦裕即為典型一例。2005年下半年,中紀委根據上海不少干部群眾反映,曾經向時任上海市委書記陳良宇指出秦裕有違紀問題,要求陳良宇選用黨性強、作風正派的同志當秘書,陳良宇不但不理會,反在不少場合大肆夸獎秦裕,甚至在秦裕出事前一月還火速提拔其為區長。上海一位組織干部說,有關部門對一些干部提拔前暴露出的問題、毛病并不是不清楚,但他們仍被帶“病”提拔,其根源在于一些單位是“一把手”說了算,組織人事部門這時只不過是具體辦理而已。如此這般,秘書人員不出問題反倒不正常了。只有通過秘書立法,設置科學、合理的秘書選拔制度,才能選拔到適合優秀秘書人才輔助領導、服務人民,從源頭上遏制腐敗分子混進黨政秘書隊伍,有效預防秘書腐敗現象的滋生,更能有效地遏制秘書變成腐敗領導的幕后推手或幫兇。

——秘書立法是有效遏制秘書監督機制盲區帶來的腐敗問題的需要。秘書在黨政機關中充當著領導的參謀、助手和事務工作者的角色。這種輔助職位的特點意味著秘書本身并不具有權力。但由于秘書地位特殊,往往擁有一種領導延伸下來的隱性權力。[3]如果對秘書管理失控,這種“隱性權力”很容易成為一些秘書弄權斂財的途徑。”[4]秘書的 “權力” 是由秘書所處的特殊地位產生的,具有很大的隱蔽性。級別越高的領導干部的秘書,活動能量和空間就越大,其隱權力就越大。

權力的行使需要監督,可從當今反腐倡廉法律法規和政策規定來看,很少有對秘書直接監督管理的內容,就連考核干部,也多考核領導干部,少有考核秘書的。秘書監督機制的盲區助長了秘書腐敗,或者領導和秘書集團腐敗的猖獗。通過秘書立法,建立秘書監督機制,讓秘書的工作暴露在陽光之下,秘書不再是領導假借其手進行腐敗活動的 “經紀人”。秘書將受到監督和制約,一旦越權越界,則將受到法律的追究,承擔相應的法律責任。

二、立法的具體內容

歷史經驗證明,法治優于人治。法治的基礎則是健全的、良好的各種法律制度。在道德滑坡、信念不堅、誠信缺失的社會大背景下,預防、遏制黨政秘書腐敗最強有力的措施莫過于建立健全嚴密、周全的法律制度。

——明確界定“秘書”職業。秘書職業在我國有著悠久的歷史,據專家考證,早在黃帝時期就有關于秘書工作的記載。我國當代社會中,秘書職業已經占有重要的位置。但究竟什么是秘書?隨著上個世紀80年代末,我國對秘書及秘書職業研究的深入,眾說不一,有人初步統計到秘書學界對“秘書” 的定義多達百種以上。[5](P21)有 “職務說”、“助手說”、“工作人員說”等等。分析眾多說法,在一個單位中,為領導或領導機構從事事務性工作的人員似乎不包含其中,以秘書長冠名者且有時也具體分管并負責某項具體秘書工作,似乎也不在其中。這樣一來,一個單位有多少秘書,究竟誰是秘書都不是很確定。

隨著社會經濟的發展,社會的職業分工越來越細。法制國家中,重要的社會職業都應當得到法律的明確界定。作為社會中一個龐大職業群體的秘書也應該得到法律的界定,這是秘書職業思想建設、組織建設、業務建設和行為規范的法律前提,也是遏制秘書腐敗的根本途徑。

勞動和社會保障部于1999年頒發試行《秘書國家職業技能標準》,將 “秘書”定義為:“從事辦公室程序性工作、協助領導處理政務及日常事務并為領導決策及其實施提供服務的人員。”[6](P1)這是我國第一次就秘書這一社會職業做出了比較正式而且比較權威的規定。該標準適用于各種各類社會組織中從事秘書工作的人員。[7]本文研究的對象是黨政機關秘書。因此,在立法中,應該就黨政秘書的涵義作出更加明確的界定,明確其崗位職責、崗位知識、崗位能力要求等,并列入公務員序列進行管理。

——規范和完善秘書職業資格認證制度。職業資格認證制度是維護正常職業秩序的一項重要措施,也是市場經濟體制下的一種人才評價機制。西方發達國家率先建立了秘書職業資格認證制度。1999年,我國第一部 《中華人民共和國職業分類大典》頒布后,勞動和社會保障部為了適應進一步提高勞動者素質、推行國家職業資格證書制度的需要,按照“以職業活動為導向,以職業技能為核心”的指導思想組織制定國家職業標準。首先組織制定并頒布了秘書、焊工、車工等并于同年組織了首屆秘書職業資格鑒定考試。13年過去了,作為勞動和社會保障部推出的第一批全國統考職業之一,參加秘書職業資格全國統一鑒定的人數呈現出旺盛增長勢頭,持有國家秘書職業資格證書的人越來越多,這與當下部分高校實行雙證書教育制度有著比較大的關系。可是在實踐工作中,不少企業并不是特別看重這個資格證。原因有多方面,其中不乏組織和管理方面的原因。其一,對報考不同等級的不同條件沒有嚴格執行。諸如,《國家秘書職業標準》明確規定報考三級需要本科畢業,可不少地方的相關鑒定部門在報名審核時,放松條件允許在校大專生報考三級;其二,國家題庫題量小且更新緩慢。現行秘書職業鑒定的內容仍是2006年編寫的教材內容,內容的陳舊,與社會發展對秘書人才的需要差距越來越遠,這就直接導致秘書隊伍素質下降。目前,我國有關部門還引進英國倫敦工商會考試局LCCIEB秘書證書,及教育部考試中心和英國劍橋大學考試委員會(UCLES)聯合在我國推出的社會化職業證書考試項目——“劍橋秘書證書考試”。這兩種考試是由英國首創,在國際上享有較好的聲譽。[8]但由于是完全照搬過來的國外標準,其適用范圍較窄。

在國外,“國際行政管理者協會”每年舉辦 “特許職業秘書考試”,于世界設250個考場同時進行。報考條件十分嚴格,高中生要有6年秘書工齡,大學生要有共6年的大學學齡和秘書工齡才能報考。有學士學位的人須完成一年經過證明的工作經驗才能報考。其考試科目包括企業法、企業行為科學、企業管理、人際學、秘書會計學、秘書技能、辦公室秘書工作程序等。考試連續進行12小時。合格者獲“特許職業秘書”資格(簡稱CPS)。目前,我國已建立起符合國內實際情況的秘書職業資格考試。現階段,規范和完善秘書職業資格認證制度是重點,可以參照我國的司法考試和注冊會計師考試,規范管理,嚴格執行并落到實處。

——制定科學、嚴格的秘書選拔程序。國家秘書職業資格鑒定為我國的秘書職業化提供了有利條件。職業秘書群體的存在是實現建立科學、嚴格的秘書選拔程序的前提。黨政機關在選拔任用秘書時,應根據秘書職業崗位能力要求細化具體的任職條件,如職業道德、敬業精神、團隊合作、心理素質、職業形象、職業資格證等,并委托組織和人事部門按任職條件,堅持公開、公平、公正原則,舉辦錄用考試,實行差額面試、擇優選用,杜絕領導自己挑選秘書的現象發生。

梁木生說,“當秘書的容易當官,已經是個公開的秘密。有些秘書善于接近并討好領導,而有些領導也更喜歡提拔自己的秘書”。秘書職位一直被認為是最好的升遷捷徑,是官場直通車。社會上普遍存在這樣的錯誤認識,很大程度上是因為秘書晉升、提拔的程序不嚴格,容易被領導居間操作。黨政機關秘書作為公務員,在提拔時,應根據相關規定,從德、能、勤、績等方面綜合考核考察,而不能因秘書是領導身邊人加以“特別關照”,[9]晉升到其他崗位的領導。

——規定秘書的權利、義務和相關法律責任。任何一部有關社會某類職業的專門立法,其適用對象的特定權利和義務是其固有的核心內容,這是確保該類從業人員的法律地位,維護合法權益,嚴格履行職責的必要保障。[10]從上述分析看來,秘書權利義務的不明確在一定程度上致使秘書 “該為而不為” 或者 “不該為而為之”。這樣的結果無非是 “無所作為”或者“胡作非為”。加上秘書工作自身輔助性、從屬性的職業特性,其應有的基本權利和義務更需要得到法律的明確規定。

1986年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強縣以上領導機關秘書工作人員管理的規定:秘書要做到行為端正、廉潔奉公,絕不能以自己的特殊工作條件或借領導機關、領導同志的名義,亂拉關系,徇私舞弊,牟取私利。為規范秘書從業行為,預防腐敗現象發生,2003年,湖北省委辦公廳出臺《關于加強省級領導身邊工作人員教育管理的暫行規定》,制定了 “十不準” 和 “五項制度”,[11]對預防秘書腐敗起到了一定的積極作用。但是,無論是中央的管理規定也好,還是地方 “十不準”,都只是一種管理規范,從管理的角度規定了領導身邊工作人員的義務。然而,一部完善的法律法規,光靠禁止性規范是不夠的,還應該設置義務性規范和授權性規范。“沒有無義務的權利,也沒有無權利的義務” ——這是馬克思著作中一句廣為人知的法律格言。也就是說,權利和義務之間是互相對應,互相依存的關系。禁止性規范和義務性規范屬于義務的范疇,授權性規范屬于權利范疇。

一部完善的立法,除了要規定適用對象的權利義務之外,還必須規定法律責任,不然,沒有法律責任的威懾,權利和義務往往淪為擺設,成為一紙空文。我們可以參考2010年3月7日,中共中央辦公廳頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》。在選用秘書的工作中實行責任追究。對因選任秘書失察失誤造成嚴重后果的,根據具體情況,追究有關領導的連帶責任、主要責任人和其他直接責任人的責任,各個環節警鐘長鳴,從而真正創優用人環境。

——建立秘書監督制約和考核制度。對秘書缺少監督或是因其是領導“身邊人”而投鼠忌器,不能監督、不愿監督,也不敢監督,使秘書腐敗存在極大可能性。因此,各級領導機關要對秘書工作員實行定期考核,根據實際情況制訂出秘書工作人員獎懲制度。

嚴格秘書的考核和獎懲制度,其考核獎懲由領導所在的部門進行考核。甘肅省的做法值得借鑒。為進一步規范領導身邊工作人員的行為,甘肅省委辦公廳、省紀委辦公廳在2004年制定實施的 《關于領導干部身邊工作人員廉潔從政的規定(試行)》,從12個方面對省級領導干部秘書和身邊工作人員任職時間、加強廉政教育和廉潔自律以及違紀違法行為的處理等作出明確規定。規定在職省級領導干部的秘書任期一般不得超過三年;參照 《中華人民共和國公務員法》,對秘書進行德、能、勤、績、廉等五個方面的綜合考核,重點考核績和廉兩方面。而且根據秘書工作的特點,重在平時的考核。

——制定秘書交流使用制度。實行秘書交流使用制度,打破秘書和領導的 “人身依附關系”,割斷官秘相互所織成的關系網絡。秘書個人不再是某個領導的秘書,以完善的用人體制來消除秘書腐敗滋生蔓延的土壤。北京市已制定了秘書交流使用的相關規定,暫時在全國還未得到推廣。秘書立法中,可以參照 《黨政領導干部交流工作規定》,不同崗位之間實行上下左右定期交流。同一位秘書服務領導時間不宜過長。在一個崗位服務達到一定年限后,要根據工作實行上下或平行交流,既回避了方方面面的關系網,又能在多個崗位得到鍛煉。

預防黨政秘書腐敗,必須加快秘書立法,做到有法可依、違法必究。一是在法律、法規上確立秘書的職業資格,進而明確秘書的職權職責及其行為規范。使其在行使權力時有法可依,避免成為領導的 “私人從屬品”;二是通過立法建立完善一系列制度。比如選拔、提拔、考核、交流使用、監督等,在制度上設置一道道清政廉潔、拒腐防變的關卡。這樣才能有效地預防和遏制秘書腐敗現象的滋生和蔓延。反腐敗注定將是一場持久戰,任何希望反腐敗工作畢其功于一役的想法是不切實際的。期待從立法開始,我國的預防黨政秘書腐敗工作取得成效。

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[3]李 松.秘書腐敗,背后是 “一把手 “權力無邊[J].秘書,2009,(4):6-11.

[4]李松.秘書腐敗:失控的隱性權力 [J].政府法制,2009,(7):16-18.

[5]楊樹森.秘書學概論[M].合肥:安徽大學出版社,2005.

[6]中華人民共和國勞動和社會保障部.秘書國家職業標準 [M].北京:中國勞動出版社,2006.

[7]張麗榮.試論秘書人員的政治素質[J].烏魯木齊成人教育學院學報,2006,(3):116-118.

[8]費錦紅.對我國秘書立法的思考 [J].嘉興學院學報,2001,(5):91-93.

[9]張 議.規范黨政機關秘書管理工作的思考 [J].呂梁高等專科學校學報,2010,(2):79-83.

[10]曾雨樓.秘書職業立法的思考[J].當代秘書,2002,(10):21-23.

[11]朱慶好.秘書腐敗的權力來源及其控制[J].理論探討,2006,(3):171-173.