我國權力行使程序的問題與完善

王靜然

（河南科技學院，河南 新鄉 453003）

我國權力行使程序的問題與完善

王靜然

（河南科技學院，河南 新鄉 453003）

權力的正當行使離不開權力程序的法制運行，然而，目前我國權力行使程序卻存在諸多問題，如程序缺失、缺乏操作性、缺乏強制性、缺乏透明性、缺乏效率等。不合理解決權力行使程序中存在的問題，將難以預防權力異化，從而更難預防職務犯罪的產生。為此，需規范權力行使程序的設置主體和內容，加強權力行使程序的法治化、公開化和效率化。

權力行使程序；操作性；強制性；透明性；效率

權力行使程序作用的發揮建立在健全的權力行使程序、理性的程序意識的基礎上；然而，當前我國權力行使的現狀卻是“重實體、輕程序”，“重權力、輕義務”，這就使得權力行使程序可能被扭曲，權力行使程序將難以發揮其應有的作用，尤其是權力控制的作用。這樣將難以實現預防職務犯罪的目的。只有全面分析權力行使程序在社會現實中存在的各種問題，并尋求解決的措施，實現權力行使程序應有的作用，才能解決當前社會權力應用中的問題。

一、權力行使程序中存在的問題

（一）權力行使程序不健全、不完善

1.權力行使程序缺失

實現法治社會的關鍵是依法治國，而依法治國的基礎是依照程序治國，但我國卻被一些學者稱為警察國，意思是指我國警察權力不受司法控制，缺乏權力約束，最重要的是缺失程序規制［1］81－82，這些無不說明我國當前權力行使中程序缺失的混亂狀況。一方面，無法律程序約束，權力行使少了一分制約，多了一分隨意，無論是經費劃撥、工程發包，還是交通管理，各個權力行使領域時有職務犯罪發生。另一方面，程序缺失使得權力行使呈現惰性，往往是權力行使者個人利益優先，民眾利益殿后。這樣的現象往往導致兩種結果，一種是民族奴性的表現，權力行使相對方缺乏權利意識，為尋求權力救濟，及早解決個人權利義務問題，通過向權力行使者“上供”以求問題的解決，這將導致缺失程序的期限拖延問題成為權力腐敗的溫床，無可避免發生一系列職務犯罪，這對于整個社會來說，無疑是一種悲哀。當然另一種則是權利意識的蘇醒，權力來自于權利，如果民眾無法通過權力行使保障權利的實現，就難以避免出現權力的顛覆，正所謂，“水能載舟，亦能覆舟”。這是我們黨和政府最不愿看到的景象。

此外，權力行使程序的缺失可能導致隱性程序的大量存在。所謂隱性程序，即在權力行使部門內容通行或被認可卻不對外公布的權力行使規則，或稱潛規則。［3］這些隱性程序因不為公眾知悉，故而不僅不能發揮程序應有的權力制約作用，更可能導致暗箱操作，滋生權力行使的隨意性，這將難以避免權力腐敗和權力濫用，職務犯罪將必然產生。這不僅在權力行使部門存在，在“準權力機構”，比如教育服務部門（各級各類學校）、衛生服務部門（如各級各類的醫院）等都因缺乏權力行使程序、缺乏權利規制，致使權力腐敗橫生。

2.權力行使程序缺乏操作性

長期的封建文化傳統影響，致使目前我國權力行使狀態表現為重實體、輕程序。這在權力行使程序的規定上表現尤為明顯。一方面，權力行使程序規定較零散，缺乏嚴密性，從而導致在權力行使過程中存在程序疏漏。而這些被程序遺漏的權力行使領域就成為程序真空地帶，缺乏具體的操作程序，就可能產生權力異化，就難以避免職務犯罪的發生。另一方面，當前我國多數權力行使程序的規定過于寬泛化，程序規定不夠嚴謹，缺乏實際操作性，這往往給權力行使者留下過大的自由裁量權，從而為權力越軌和權力腐敗埋下了伏筆。

（二）權力行使程序缺乏強制性

受中國封建社會權力本位意識的影響，目前我國權力行使主要通過“命令——服從”的模式運行，“在一個缺乏形式合理性理念因而難以滋生程序正義的國度里欲實現法治現代化，必然面臨著文化傳統與制度現實之間的艱難抉擇。”這就意味著權力的行使缺乏程序理念的支撐，致使實踐中出現程序形式化的表現，大量的程序違法、程序不當及濫用程序的權力行使行為屢有發生，致使程序逐漸權力化，不再是控制權力的剛性機制，逐漸成為權力行使者實施職務犯罪、逃避法律追究的工具。總體分析，權力行使程序異化的現象主要源自于權力行使程序缺乏強制性。具體表現在如下方面：

1.程序不當、程序違法

在傳統的“重實體、輕程序”權力行使理念的影響下，部分權力行使者缺乏程序意識，在實踐中表現為不嚴格依照程序辦事，更有甚者公然違背程序規定。比如在實踐中有些權力行使者為迎合上級或為謀取私利，有意跨越、遺漏、疏忽某些權力行使程序，如行政審批中往往缺失聽證程序和救濟程序，致使民眾的意志并未在實際的權力運行中得以體現；甚至有些權力行使者擅自變更、增加法律已設定的程序，或者有意顛倒權力行使程序，比如公共服務市場化外包的招標競標中，經常有違背先公布競標資格、條件再接觸洽談的順序的現象，這種濫用權力、有意違反程序法規的權力行使行為不僅破壞了黨和政府為人民服務的形象，使公眾失去了對黨和政府的信任，而且使社會逐漸處于一種失范狀態，道德缺失現象凸顯。

2.程序權力化

權力行使者程序意識的缺失逐漸使程序在權力行使中失去應有特性，喪失控制權力的功能，逐漸淪為權力的奴隸，成為權力異化的工具。程序不再是規制權力、實現公平和效率的準則，反而成為增強權力強勢、弱化民眾權利行使的形式化表現。

程序權力化主要體現在權力向程序的滲透，從程序的制定到程序的實施，都體現了權力的強勢，具體表現在程序使得權力行使者不再是人民利益的代表，而成為絕對強勢的存在。它有明確拒絕義務履行的權力，有要求向對方必須履行的權力，有不得改變已有決定的權力，有剝奪民眾權利的權力，有責任豁免的權力等，所有這些無不彰顯程序的權力化。程序不再是制約權力、平衡權力與權利的有效機制，反而成為為權力利用的形式化存在。程序監督作用將難以體現，程序將失去其原有的意義，失去其存在的價值。這樣的社會，必然導致權力的恣意橫行，社會將逐漸缺乏規范約束，職務犯罪難以避免，法治社會的建立將遙遙無期。

（三）權力行使程序不透明

實踐中職務犯罪率不斷高升的原因之一就在于權力行使缺乏透明，尤其是權力行使的具體操作程序不透明，無論是決策的形成，還是決策的執行都缺乏公開透明。即使在社會嚴格監督的作用下，權力行使程序的公開也多是形式化程序的公開，實際的權力行使卻受隱性程序的支配。這就導致實踐中暗箱操作，權力獨大，而缺乏制衡的權力必然存在權力濫用、權力隨意和權力腐敗，這將無可避免權力行使者走向職務犯罪道路。

（四）權力行使程序缺乏效率

權力的行使代表人民的利益，為人民所賦予，解決人民亟待解決的問題是權力的本來意義。這就要求權力行使快速、高效。然而，目前我國權力行使的表現多體現為拖沓后延，民眾的權利無法得到及時實現。其一方面在于權力行使程序缺乏對權力行使行為的時限要求，缺乏時限束縛的權力行使行為將產生權力惰性，難以體現權力為人民服務的及時有效性。其二體現在權力行使程序設置環節多，過于繁瑣，致使民眾在行使某項權利時受權力的多方面制約。這不僅影響了權力行使的效率，而且可能導致各個環節的職務犯罪。

二、權力行使程序的完善

程序是限制權力、保障權利的重要方式。程序民主是實現實質民主的關鍵，離開了權力行使程序，權力將不受限制，正如美國大法官霍姆斯所說：“我們權力大的原因是我們權力受限制”。這一限制關鍵在于程序的限制，通過程序實現權力對權力的制約，實現權利對權力的監督，使權力行使始終在法律規范范圍內運行，也只有這樣才能真正實現對權力的控制，減少職務犯罪的產生。最重要的是權力行使依法運行，將督促社會大眾遵法守法，嚴格依法行使權利和履行義務，這將保證依法治國的順利運行，最終為實現法治社會提供良好的社會氛圍。為此，需針對權力行使程序在實踐中存在的問題提出有效的解決方案，以實現程序控制權力的作用。

（一）程序設置的完善

科學的程序設置應體現程序的剛性，能喚醒權力行使者的程序意識，即程序就是法規的意識。具體來說它包括程序面前人人平等的意識、程序參與意識、程序公開透明意識、改變程序必須經過另一程序的意識等。為此，需從以下方面著手實施。

1.程序設置主體的完善

程序的設置是為發揮程序的作用，而程序的作用貴在能實現對權力的控制。為此，要改變當前由權力行使者制定權力行使程序的現狀，必須喚醒民眾的參與意識，使民眾站在與權利行使者對等的地位共同確立權力行使程序，實現權力與權利間的相互制衡。一方面，權力行使本身的復雜性，使得某些權力行使程序只能在有利于權力有效行使的基礎上實現。為此，必須由權力行使者制定，但一切權力都由被濫用的可能，因此，又必須加強權利在設置權力行使程序中的作用。也就是說，權力行使程序的設置必須有民眾的實質參與，程序內容中應體現民眾的意志。在權力行使方與權利主體間產生程序設置矛盾時，可由中立的第三方進行仲裁，應確立民主的權力行使程序。此外，應明確對不同的權力行使行為、具體的權力行使程序應由誰制定，比如體現公正性和效率性的程序應由國家最高權力機關以法律的形式加以設置，對于權力行使的具體事務管理性程序及內部的工作程序可由權力行使機關在民眾參與的基礎上自行設定等。

2.程序設置內容的完善

完善的程序設置內容首先應體現公正性和合理性。權力行使程序的設置應建立權力與權利相互制衡的基礎上，一方面體現權力的限制，另一方面體現權利的保障。為此，應在權力行使程序的設置中增加程序性權利內容，比如，要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權利，使程序以“看得見的公正”表現出來；當個人實體權利受權力行使不利影響時有被告知的權利；在做出對個人不利的決定時有要求聽證的權利；在權力行使中要求受平等對待的權利；要求決定者為決定說明理由的權利；對程序違法行為抵抗的權利；對已做出的決定有提請申訴的權利等。此外，權力行使程序內容應兼顧各方利益，尤其在緊急狀態下行使緊急權力時更應基于比例原則合理配置各方利益，使程序運行既及時解決社會問題，又不會對社會民眾的利益造成極大傷害。

其次，完善的權力行使程序內容應體現嚴密的特點。權力行使程序是權力運行的規則。如果作為權力運行規則的權力行使程序過于籠統，存在細節漏洞，將失去程序應有操作性，將導致實踐中存在權力行使的隨意現象。這樣就難以避免權力濫用和權力腐敗的產生，職務犯罪的預防將受到極大阻礙。為此，需細化權力運行程序，從權力決策的形成到決策的實施，包括決策實施的每一個步驟，從事前的準備到事中的落實執行，再到事后的信息反饋，每一個具體的權力行使行為都應有規范的權力行使程序予以規制。只有這樣才能保證權力行使不脫離軌道，才能進一步預防職務犯罪的產生。

再次，完善的權力行使程序應體現簡約性。權力行使程序的設置不僅要嚴密，要體現公正性和合理性，更應體現簡約性。具體表現在權力行使程序環節的設置應簡化，提高權力行使的效率。繁瑣的權力行使程序不僅延宕權力的運行，阻礙權力行使效率的發揮，更可能滋生權力腐敗，導致職務犯罪的產生。為此，簡化權力行使程序的環節，就能為公民的權利行使提供便利的有效率的通道。

（二）程序法治化的完善

針對當前實踐中存在的權力行使程序違法、程序不當行為，在強化權力行使者程序意識的基礎上，經加強程序的法治化建設。“歷史上法制的實質性的進步往往是通過程序體系的發達和合理化才落實的，而現代社會中各種利益集團互較長短的多元格局更需要通過程序去折沖樽俎。現代市場經濟的成功決竅是優化選擇機制的形成，公正合理的法律程序正是改善選擇的條件和效果的工具。”［2］149－150為此，首先應將權力行使程序通過法律法規形式公布于眾，通過法律的強制性加強權力行使程序的嚴肅性，彰顯權力行使程序的剛性。此外，應對權力行使主體的程序違法行為規定法律制裁的懲罰措施，比如可規定，權力行使主體違反法定程序，侵犯當事人程序權利而作出的決定應當是可撤銷的。當事人可以通過申訴途徑要求撤銷該決定。該決定被撤銷之后，權力行使主體應當按照法定程序重新作出決定。對因權力濫用而造成的危害后果，視情節輕重追究其相應的法律責任。只有這樣才能規范權力運行，實現對權力行使的有效監督，并在一定程度上起到法律的威懾作用，減少權力隨意行為，從而加強權力行使程序的強制性，實現權力的規范運行，為實現依法治國、建設法治社會創造良好的政治環境。

（三）程序公開化的完善

程序公開是程序公正的基本標準和要求。實踐表明，權力行使過程越不透明，權力隨意現象就越嚴重，權力行使的暗箱操作將導致權力濫用和權力腐敗的產生。為此，權力行使過程必須公開，因為“陽光是最好的防腐劑”，這就要求權力行使的每個步驟和程序都必須以社會民眾看得見的方式公布出來。只有這樣才能加強權利對權力的制約，加強社會對權力行使的監督。具體來說，權力行使程序的公開包括權力行使信息的公開；權力行使決定或措施的法理依據、必要性和目的性的公開；權力行使流程的公開，權力行使結果的公開，權力行使責任追究和權利救濟機制的公開等。目前，全國各地已紛紛加強權力行使程序的公開，如甘肅省2009年已繪制出每一項行政權力運行程序的流程圖。

（四）程序效率化的完善

權力行使程序不僅應體現公正性、合理性，更應凸顯效率，尤其是關乎民生的行政行為的行使。正如前所述，“遲來的正義非正義”，過分追求權力行使的實體正義而忽略了程序正義，尤其是忽略權力行使的效率，就可能產生事倍功半的不良效果，不僅浪費了有限的權力資源，更不能有效地為人民服務。為此，實現程序的效率化勢在必行。一方面應從程序設置上強化權力行使的效率，如前所述，可簡化權力行使程序，縮減權力行使手續，從而提升權力行使效率。另一方面應規范權力行使終結的時限，明確規定權力行使的最后期限，要求權力行使主體必須在規定的時間界限內實施權力行使行為。如果權力行使的任何一行為未能在規定時限內完成應視為程序違法，應承擔相應的法律后果，接受相應的處罰，由此根治實踐中大量存在的行政不作為及推諉扯皮、辦事拖拉、人浮于事等不良現象，有效地克服權力行使主體的官僚主義，強化程序意識，從而減少瀆職類職務犯罪的產生。

［1］繆偉君.程序正義下的警察權力［J］.廣東青年干部學院學報，2005（04）.

［2］季衛東.當前法律建設中幾個關鍵問題［J］.中國法學，1999（05）.

［3］韓東成.刑事隱性程序探析［J］.廣州市公安管理干部學院學報，2008（04）.

D63

A

1671－8275（2012）04－0010－03

2012－06－06

王靜然（1980－），女，河南洛陽人，河南科技學院助教，武漢大學刑法學碩士。研究方向：刑事犯罪。

責任編輯：董 鳳