國(guó)外保障性住房對(duì)我國(guó)發(fā)展廉租房的啟示

□文/趙 鑒 曾 磊 華 芳 季郁文

（上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院 上海）

一、廉租房的背景

（一）廉租房的含義。我國(guó)的保障性住房由廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和政策性租賃住房所構(gòu)成，是政府對(duì)于中低收入家庭實(shí)行分類，對(duì)其實(shí)行保障措施的住房。

廉租房為政府及機(jī)構(gòu)所擁有，由政府以較市場(chǎng)價(jià)格低的租金租賃給中低收入家庭。這些家庭對(duì)廉租房只有居住權(quán)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，是非產(chǎn)權(quán)的保障性住房；有特定的供給對(duì)象，符合條件的本人或家庭主動(dòng)向政府提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門核實(shí)與審批之后的低租金房。

二、國(guó)外保障性住房比較借鑒

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體提供滿足其基本生活所需的住房，這些國(guó)家有著特有的政策法規(guī)，同時(shí)也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于這些國(guó)家進(jìn)行比較分析，有利于完善我國(guó)廉租房政策，借鑒這些經(jīng)驗(yàn)發(fā)展我國(guó)廉租房。

（一）美國(guó)保障性住房借鑒。美國(guó)的保障性住房可以集中建設(shè)在城市的某個(gè)區(qū)域內(nèi)，也可以分散在不同的普通租房戶中，為戶主所有，但接受政府租房補(bǔ)貼。這樣做的好處就是戶型多種多樣，可以滿足不同家庭的需求。房屋的保養(yǎng)程度、居住標(biāo)準(zhǔn)都與其他普通租戶的住宅相同，沒(méi)有貧富差距的體現(xiàn)。

在美國(guó)，凡能夠證明處在低收入線的個(gè)人和家庭，只需拿出其全部收入的30%支付租房和水電費(fèi)用，不足部分由政府補(bǔ)足。這很好地解決了低收入人群的住房和生活問(wèn)題。

對(duì)于如何證明處于低收入線，美國(guó)房屋和城市建設(shè)部提出如下要求：低收入者提出書面申請(qǐng)，提供完整真實(shí)的收入情況和家庭成員情況，如年齡、是否有殘疾、是否有孩子、婚姻狀況等。標(biāo)準(zhǔn)以申請(qǐng)人所在地的平均收入為準(zhǔn)。

對(duì)于有可供出租房屋的業(yè)主來(lái)說(shuō)，他們自愿向地區(qū)住房局提供自己房屋的狀況，接受該局對(duì)房子的檢查，合乎安全舒適標(biāo)準(zhǔn)后，就可以接受租戶的租約。有了政府對(duì)租房人的預(yù)先調(diào)查，低收入家庭也可以放下心來(lái)簽約。房東不可以擅自提高房租，也不能輕易將住戶趕走，改租給愿意出高價(jià)的人。

從中可以看出相關(guān)審查的嚴(yán)格，可以使得租房者放心，不用擔(dān)心房子的問(wèn)題，也不用擔(dān)心被房東隨便的提價(jià)和趕走，從而有效地降低了租戶與出租者之間的矛盾。

而對(duì)于審查的嚴(yán)格也導(dǎo)致了一些官僚主義，使得審核過(guò)于冗長(zhǎng)，很多人排上數(shù)月仍得不到答復(fù)。而由于有房人和租房人對(duì)政府資金的依賴，妨礙了城市的更新建設(shè)。

眾所周知，輪滑運(yùn)動(dòng)是一項(xiàng)有益于人們?nèi)硇缘倪\(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，在玩輪滑的過(guò)程中，人們不但可以鍛煉四肢的協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性，還可以靈活的運(yùn)用左右腦，以此來(lái)增強(qiáng)腿部、胸部、臂部肌肉，以及腰腹的運(yùn)動(dòng)能力。輪滑運(yùn)動(dòng)還有助于人們暢通血液循環(huán)，促進(jìn)心腦血管系統(tǒng)與呼吸系統(tǒng)機(jī)能的改善，從而增強(qiáng)新陳代謝，對(duì)老年輪滑愛(ài)好者也有很大的幫助。與此同時(shí)，輪滑還是一項(xiàng)有氧運(yùn)動(dòng)，而人們合理的進(jìn)行有氧運(yùn)動(dòng)可以強(qiáng)化人體的血管機(jī)能，能夠使氧氣充分與血液結(jié)合從而加速血液流動(dòng)，減少血栓出現(xiàn)的可能性，并且輪滑運(yùn)動(dòng)能夠起到燃燒脂肪，以此來(lái)達(dá)到減肥瘦身的作用。

（二）法國(guó)保障性住房借鑒。法國(guó)的保障性住房擁有著“租房者的天堂”的美稱。法國(guó)的保障性住房不僅發(fā)展得比美國(guó)早，數(shù)量也是非常的驚人。全法國(guó)有著大約1/4的人居住在保障性住房里。這也是由于法國(guó)買房的貸款難、利率高、財(cái)產(chǎn)稅高造成的。很多人索性不買房，就住在保障性房里生活。

法國(guó)對(duì)于保障性住房的管理和審核的權(quán)利下放到地方政府，申請(qǐng)的時(shí)間比美國(guó)短。法國(guó)的保障性住房租金固定，有政府補(bǔ)貼，很多人可以花少量的錢住進(jìn)市區(qū)的豪宅中，這樣的條件又怎么能不讓租房者稱法國(guó)是租房者的天堂呢。

在法國(guó)保障性住房只有在建造過(guò)程中可得到中央政府的補(bǔ)貼，在建成后由各地方政府下屬的“保障性住房管理辦公室”管理。按規(guī)定，該辦公室必須一方面嚴(yán)格控制房源，大部分保障性住房只租不賣；另一方面對(duì)社會(huì)公開(kāi)出租情況，接受大眾的監(jiān)督。除了收入很低的移民家庭或家庭負(fù)擔(dān)很重的多子女家庭外，保障性住房受益群體的“上限”是那些收入相對(duì)較少的低級(jí)別公務(wù)員。

但由于租期是永久性的，一名低收入者在租下保障性住房后，即使今后成為總理，仍可長(zhǎng)期占有該住房。而另一些需要住房的人卻可能因此得不到房子。這造成了供給對(duì)象的不合理。

法國(guó)的制度相對(duì)寬松，由于制度好福利高使得很多人都住保障性住房，但也由于租房的永久性制度導(dǎo)致很多低收入群體不能有房居住。國(guó)內(nèi)雖然不能像法國(guó)一樣實(shí)施高福利制度，但可以相對(duì)提高對(duì)于弱勢(shì)群體的福利，增加補(bǔ)貼，減少租金，增加配套的服務(wù)設(shè)備。

（三）新加坡保障性住房借鑒。在新加坡，住房分為兩大類祖屋和私宅。其中，祖屋占80%左右，是政府通過(guò)建屋發(fā)展局為廣大中低收入群體提供的、供屋主長(zhǎng)期自住的、廉價(jià)的公共住房。私宅是指私人房地產(chǎn)商投資興建的、完全按照市價(jià)運(yùn)行的、供高中收入群體的高級(jí)住宅。低收入人群租用賃租型公屋，中等收入人群購(gòu)買出售型公屋，高收入人群購(gòu)買私人住宅。祖屋分布在不同的市鎮(zhèn)，每個(gè)市鎮(zhèn)都有完善的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)配套。

在新加坡，家庭收入在800新元或以下的家庭，只需交占總收入10%的錢作為房租；收入在800～1，500新元的家庭，用于房租的錢為收入的30%。該委員會(huì)還計(jì)劃擴(kuò)大投資，建設(shè)新的供出租房產(chǎn)，而且這些房子與商品房混建，以平衡社區(qū)的人文居住情況。該委員會(huì)還將把部分空置樓房中的多居室，改造成1居或2居室的小單元，這樣就可以讓更多的家庭有房可租，租金也更貼近他們的收入。

新加坡的政策與美國(guó)的非常相似，都是讓租房者用占總收入的小部分來(lái)交房租，政府來(lái)交剩余的房租，減少了低收入群體的生活壓力。新加坡的保障性住房的戶型雖不是那么豐富但勝在普遍，很容易滿足中低收入家庭的需要。在國(guó)內(nèi)，廉租房才剛起步，房源沒(méi)有那么充足，目前最需要的就是建設(shè)更多的房源來(lái)滿足國(guó)內(nèi)低收入家庭的需要。

三、國(guó)外保障性住房對(duì)我國(guó)發(fā)展廉租房的啟示

各國(guó)政府在國(guó)家調(diào)控管制體制、經(jīng)濟(jì)措施諸多方面直接對(duì)住房市場(chǎng)施加強(qiáng)有力的行政干預(yù)，并不完全實(shí)行住房市場(chǎng)化，或多或少的采取福利政策，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家100%的實(shí)行商品化政策，也沒(méi)有一個(gè)國(guó)家100%實(shí)行福利化政策。結(jié)合國(guó)內(nèi)外好的保障性住房制度，在解決我國(guó)保障性住房問(wèn)題上，從下幾點(diǎn)加以改善：

（一）健全以政府為主體的住房保障多層次體系。住房所具有的特性及住房市場(chǎng)所存在的缺陷，以低收入者為主體的特殊階層難以僅僅只依賴市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決自身的住房問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)解決低收入家庭住房問(wèn)題的實(shí)踐證明，政府必須介入居民的住房問(wèn)題，明確政府定位及職能。發(fā)達(dá)國(guó)家雖然主張自由競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)，但在公共住房供應(yīng)上，政府卻采用各種方法進(jìn)行調(diào)控。各個(gè)國(guó)家政府都認(rèn)識(shí)到城市中低收入階層是住房問(wèn)題的主體，也是政府住房保障政策的目標(biāo)主體。國(guó)家或者政府為低收入階層提供的住房，概括起來(lái)有兩種形式：第一種是國(guó)家投資建設(shè)，低租金出租給低收入家庭，英國(guó)、美國(guó)，還有其他諸如法國(guó)、德國(guó)、瑞典、荷蘭等國(guó)家都是興建了大批保障性住房給低收入居民；第二種是國(guó)家提供土地、貸款、稅收優(yōu)惠或者資金，支持團(tuán)體、住房合作社開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅成為保障性住房。政府對(duì)中高收入階層也有一套相適應(yīng)的政策法規(guī)，如首次住房購(gòu)買補(bǔ)貼、住房租金補(bǔ)貼等，鼓勵(lì)住房消費(fèi)。

住房保障制度是一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，政府作為一國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者和管理者，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展和保障全體居民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職責(zé)，理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體制的主體。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前我國(guó)低收入居民的住房問(wèn)題正在成為一個(gè)日益突出的社會(huì)問(wèn)題，而各級(jí)政府在思想認(rèn)識(shí)、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備與資金準(zhǔn)備上都還顯不足，必須借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)住房制度商品化、社會(huì)化的同時(shí)，政府應(yīng)義不容辭地承擔(dān)起構(gòu)建住房保障多層次體系的重任，努力成為構(gòu)建公共住房供應(yīng)體系的主體，與其他參與者如房地產(chǎn)公司、房屋中介公司、房屋租賃公司和其他民營(yíng)力量等合作，針對(duì)不同收入階層，采取靈活的、適宜的手段，發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量，加大公共住房供應(yīng)，加快建立住房保障多層次體系，以維護(hù)廣大居民的切身利益，保持社會(huì)穩(wěn)定。

（二）完善我國(guó)住房保障制度政策法規(guī)。從各地區(qū)發(fā)生的情況看，住房保障制度中不公平的現(xiàn)象主要是由于政策法規(guī)的不完善造成的。在住房保障制度完善的國(guó)家，政府的住房保障立法受到了高度重視，各國(guó)基本上都已經(jīng)形成了相互補(bǔ)充的比較完善的住房保障法律體系。這些法律在住房保障制度中提供建立住房保障制度的依據(jù)，明確住房保障制度的基本目標(biāo)，規(guī)定住房保障的實(shí)現(xiàn)方式。美國(guó)的《住房法》、《國(guó)民住宅法》和日本的《公營(yíng)住宅法》、《住房金融公庫(kù)法》等，均為國(guó)家大法，這從法律上保證了住房保障制度的構(gòu)建和完善。新加坡和我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)，也有類似立法。

制定符合我國(guó)國(guó)情的住房保障法規(guī)，從立法上規(guī)定住房保障的對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來(lái)源、專門管理機(jī)構(gòu)的建立，以及給一些騙取保障優(yōu)惠的行為予以嚴(yán)懲等。各地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，制定出地方性的住房保障法規(guī)。給經(jīng)濟(jì)適用房政策、廉租房供應(yīng)政策及租金貨幣化補(bǔ)貼政策等提供重要的法律支持，也將成為我國(guó)住房保障體系順利建立的重要保證。

（三）拓展廉租房融資渠道。自1998年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行住房體制改革，確定“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主導(dǎo)的住房供應(yīng)體系”，這個(gè)制度對(duì)于支持城鎮(zhèn)中低收入居民解決住房問(wèn)題起到了一定作用。但到目前為止，我國(guó)相當(dāng)數(shù)量的城市，廉租住房建設(shè)進(jìn)展緩慢，在廉租住房建設(shè)中還存在一些如“絕大多數(shù)城市沒(méi)有開(kāi)始將土地出讓凈收益實(shí)際用于廉租住房制度建設(shè)”、“廉租住房制度覆蓋面低”等問(wèn)題，其中，廉租房建設(shè)資金的瓶頸問(wèn)題尤為突出。對(duì)于如何拓展融資渠道，以下幾點(diǎn)可以實(shí)施：

1、發(fā)行廉租房建設(shè)公債。公債是國(guó)家依據(jù)信用原則獲取財(cái)政收入的一種特定方式。廉租房作為國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期建設(shè)投資，發(fā)行廉租房建設(shè)公債，可以從一定程度上緩解廉租房融資困境。對(duì)于廉租房建設(shè)公債發(fā)行的數(shù)額，應(yīng)遵循“缺口補(bǔ)給式”原則，即根據(jù)廉租房建設(shè)資金缺口來(lái)確定發(fā)行公債金額，既不能發(fā)行不足，也不能發(fā)行過(guò)量。

2、項(xiàng)目融資。項(xiàng)目融資是指項(xiàng)目承辦人為經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目成立一家項(xiàng)目公司，以該項(xiàng)目公司作為借款人籌集資金，以項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流量和收益作為還款來(lái)源，以項(xiàng)目公司的資產(chǎn)作為貸款的擔(dān)保物。項(xiàng)目融資具有一次性融資金額大、建設(shè)期和回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟忍攸c(diǎn)，因此非常合適廉租房的建設(shè)與開(kāi)發(fā)融資。

（四）加快廉租房的房源供給。解決住房問(wèn)題只靠商品化單腿走路行不通。近些年房?jī)r(jià)一路飆升，許多低收入家庭望“房”興嘆。因此，推進(jìn)保障性住房建設(shè)也要“多路并進(jìn)”，滿足各種不同層次的需求。為滿足各種需求，積極構(gòu)筑寬覆蓋、多層次的住房保障模式。加快推進(jìn)廉租住房建設(shè)、公共租賃住房建設(shè)，加大城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造力度，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)。初步形成廉租住房、公共租賃住房、城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造等各類保障性住房與面向低收入住房困難家庭發(fā)放租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的住房保障體系。廉租住房做到應(yīng)保盡保，需求多樣化，籌集房源也應(yīng)渠道多元化。政府除投資新建、結(jié)合城市棚戶區(qū)改造配建外，還應(yīng)積極推進(jìn)政府與企業(yè)共建廉租住房等保障性住房，鼓勵(lì)企業(yè)利用自有存量土地參與保障性住房建設(shè)，解決企業(yè)困難職工的住房困難問(wèn)題。此外，通過(guò)購(gòu)買、改造、租賃等方式，增加保障性住房房源等。

在我國(guó)人口密度高和工業(yè)化帶動(dòng)城市的過(guò)程中，不可避免地伴隨住房?jī)r(jià)格的持續(xù)上漲。借鑒國(guó)外好的制度，不難發(fā)現(xiàn)，政府的干預(yù)是同步發(fā)生于工業(yè)化和城市化過(guò)程中的，無(wú)論是公共住宅建設(shè)、社會(huì)住房推動(dòng)，還是鼓勵(lì)私人出租等等，一系列的干預(yù)活動(dòng)，證明政府的干預(yù)，挽救住房市場(chǎng)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，為什么需要國(guó)家介入廉租房住房市場(chǎng)呢？一是因?yàn)樽》亢推胀ㄋ接胸?cái)產(chǎn)的最大不同在于難以實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者主權(quán)，需要在政府的主導(dǎo)下，告知消費(fèi)者可靠的信息，讓中低收入人群，有選擇性地選擇廉租房。對(duì)于，廉租房的建筑標(biāo)準(zhǔn)，包括，建筑地點(diǎn)、圍繞的城市規(guī)劃等等，這些都需要政府的規(guī)定與干預(yù)；二是把廉租房完全委托給市場(chǎng)，那么住房的外部性危害就將被放大，中低收入人群就得到了損害。對(duì)于一些住房問(wèn)題，像建筑物過(guò)密、環(huán)境不衛(wèi)生等惡劣的居住環(huán)境，不僅威脅住戶的健康，而且，在真正落實(shí)便民的政策上，實(shí)屬欠妥。因此，考慮到住房市場(chǎng)的外部性，以及可能帶來(lái)的危害，政府介入廉租房發(fā)展是正當(dāng)性的選擇；三是住房對(duì)家庭和社會(huì)生活的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同樣作為消費(fèi)品的其他產(chǎn)品，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的體現(xiàn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位越高，居住條件越好，反之，則不好。在可能構(gòu)成社會(huì)問(wèn)題的情況下，要解決住房的剛性需求，政府的主導(dǎo)地位是必不可少的，關(guān)于廉租房的必要支出是保護(hù)國(guó)民體面、有尊嚴(yán)地生活。

從深層次和社會(huì)的角度看，廉租房本身不僅僅是簡(jiǎn)單的一種消費(fèi)現(xiàn)象、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它還影響著人們生活的其他機(jī)遇，住房影響人們的工作機(jī)會(huì)，也影響人們的整個(gè)生活構(gòu)成。在這個(gè)意義上，廉租房作為社會(huì)福利政策，必須讓政府起到主導(dǎo)地位，進(jìn)行各方面的干預(yù)，因此這完全超越了廉租房本身的意義。

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