推進珠海市西部地區城市化進程的思考

□文/白真維

（北京師范大學珠海分校不動產學院 廣東·珠海）

推進珠海市西部地區城市化進程的思考

□文/白真維

（北京師范大學珠海分校不動產學院 廣東·珠海）

珠海市西部地區于2010年10月被納入經濟特區，但城市化進程較為遲緩。本文就推進其城市化發展提出建議。

珠海市西部地區；城市化；建議

收錄日期：2011年12月19日

珠海市西部地區涵蓋斗門區和金灣區，該地區土地面積為全市的2/3，人口占1/2。2010年10月，該地區被納入珠海經濟特區的范圍，但其經濟和社會發展與原特區內相比還有一定的差距。珠海市西部地區聚集了絕大部分的農業人口，而推進城市化將意味著社會結構的重大變革，政府必須根據該地區城市化發展的趨勢和特點，制定具有可操作性的組合政策。

一、把農村剩余勞動力轉移作為首要工作

（一）大力拓展城區規模和興辦工業項目。城市化是實現城鄉統籌發展的有效手段，因此在制定土地利用規劃和產業發展規劃的同時，應大力拓展城區規模和興辦工業小區，制定相應的農村人口轉移規劃，努力做到“地轉人轉”、“人隨地走”。首先，把農村人口轉移規劃與土地利用規劃、產業發展規劃放在同等重要位置，明確農村人口轉移的目標、途徑及其政策；其次，把促進農村人口的轉移作為斗門區和金灣區工作考核的重要內容，改變單純以GDP為中心的考核辦法；再次，把定居或務工農民的住房、教育設施等列入珠海市項目建設規劃，并把社會養老、醫療保險等社會保障納入工業小區經濟社會發展規劃。

（二）構筑多層次的產業結構體系。政府應充分發揮在產業結構調整中的導向作用，根據勞動力供應結構特點，形成多層次的產業結構體系。首先，在金灣區和斗門區大力發展勞動密集型產業，有利于把勞動力資源優勢轉化為勞動力成本優勢，擴大在珠三角地區和區域競爭中的市場份額，從而加快就業結構非農化的步伐；其次，對吸納農村勞動力多的企業，地方政府應采取必要的鼓勵政策，使其做大做強，能夠健康穩定發展；再次，珠海市政府為金灣區和斗門區的農民自主創業提供更多的方便條件，制定相應的優惠政策。

（三）改革農村土地征用制度。大膽探索改革現行的土地征用制度，從根本上解決失地農民問題。首先，確立集體土地與國有土地在法律上的平等產權地位。依靠國家強制性行政權力征用的農村土地，只能用于公共利益。珠海市應著手制定公益性建設項目目錄，強化土地用途管制，嚴格審批程序；其次，征地補償以土地的市場價值為依據。補償標準要綜合考慮土地質量、投入情況、區位條件和預期收益等因素，尤其要充分考慮失去土地后農民的生產、生活、養老、醫療等社會保障內容，確立合理的補償標準；再次，完善征地程序，確保農民對土地的使用權、處置權、知情權和參與權等得到充分尊重，利益得到有效保障。開展農村集體非農建設用地使用權進入土地市場進行交易的試點，做到“兩種產權，一個市場”統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益；最后，應借鑒深圳、蘇州等城市的做法，實行“留地安置”或“持股進城、按股分紅”的政策。地方政府應從土地出讓收益中拿出一定比例的資金，與金灣區和斗門區各鎮、村集體的積累資金或土地補償費和農民的征地補償費共同建立失地農民社會保障基金。

（四）逐步放寬農民進城定居的條件。這是城市化面臨的突出矛盾。一方面珠海市還不可能把城鎮戶籍制度的大門完全敞開；另一方面又不可能將他們永遠阻隔在城市戶籍大門之外，唯一的政策選擇只能是重新設計城鎮落戶的準入門檻，逐步消化城鎮非戶籍存量居住人口。首先，在珠海城區已穩定就業3年以上、年平均收入不低于本地最低工資標準、具有合法固定住所（包括在城市規劃的居住區內租住房屋的），可以申請珠海城鎮戶籍。對金灣區和斗門區的農村青年勞動力，特別是青年技術工人要實行必要的傾斜政策；其次，珠海市戶籍管理部門根據人口總量控制規劃，可對年遷入量實行控量節流，按照公正、公平和公開的原則，進行綜合因素定量排序，逐步消化；再次，適當降低本地區農村人口進城落戶條件，加快土地流轉和集約化經營；最后，珠海市區的經濟適用房、廉租房等方面的城市規劃建設，要充分考慮非戶籍城鎮居住人口轉為城市居民所產生的需求。

（五）創新進城農民社會管理體制。珠海市作為一個經濟特區，農民工的存在將是一個長期的經濟現象和社會現象，對農民工要由“經濟性接納，社會性排斥”轉變為“經濟性接納，社會性融合”，為農民工創造良好的生活和就業環境。首先，努力營造有利于農民工平等就業的環境。珠海市政府應對農民工就業作出具體規定，建立和完善農民工與用人單位的勞動合同關系。繼續完善和鞏固以養老保險、醫療保險、工傷保險等為主體的社會保障制度和管理辦法，逐步建立覆蓋全體勞動者的社會保障體系；其次，進一步促進教育資源的合理配置，使《義務教育法》能惠及包括農民工子女在內的每個適齡兒童。政府對接受農民工子女的學校應給予補貼；鼓勵開辦農民工子弟學校；再次，進一步改善農民工的生活條件，提供公共服務，將其費用納入政府的財政支出預算范圍之內。改革領導管理體制，由二元的防范式管理向一元化的服務式管理轉變，建立農民工管理服務綜合協調機制；最后，實行屬地管理和容納政策，尊重農民工社會管理的參與權。

（六）加強農民素質教育和職業培訓。搞好農民教育和培訓，提高農民素質，是城市化面臨的一個長期的戰略任務。珠海市政府在這個方面可以大有作為。首先，加快建立農民素質教育和非農技術培訓機制，逐步形成“政府統籌、農業牽頭、部門配合、社會參與”的新型農民教育培訓運行機制；其次，珠海市政府和社保部門應制定農村剩余勞動力全面職業教育和就業培訓規劃。大力開展引導性培訓、項目技能培訓、創業培訓和職業資格培訓，實行定向培訓、定向轉移。逐步建立、健全勞動預備制、減免費培訓制、“培訓—認證—就業”一體化服務制和政府購買培訓成果制；最后，多渠道籌措農村居民職業教育和就業培訓資金。珠海市政府和金灣區、斗門區政府應把農民職業教育和就業培訓經費列入地方本級財政預算；應從土地出讓金凈收益中提出一定比例的資金用于農民職業教育和就業培訓。

二、重視發展城市新產業區

（一）建立以新產業創新驅動為核心的文化體系。文化是新產業區發展的核心要素之一，創新能力與創新文化密切相關，城市化從本質上也是一種創新文化。城市新產業區的根植性特征表明社會環境對產業區內企業行為具有顯著的影響，企業文化與地方化文化環境的有機融合，在區域內部形成的信任、合作文化有利于創新的傳播和持續發展。因此，珠海市西部地區應建立以城市新產業創新驅動為核心的城市文化體系，將有利于調整城市產業結構，完善城市空間布局，使得創新文化體系逐步成為城市發展引擎和源動力。

（二）瞄準高端產業規劃。城市新產業區是城市的有機組成部分，城市新產業區的產業功能要與城市的產業功能相匹配，而城市不僅是產業的集聚，同時也是人口集聚、城市服務功能集聚，因而在城市新產業區的產業規劃與選擇上，要堅持“環境污染少、就業容量大、從業人員素質高”的原則。城市新產業區的產業規劃與選擇就是要瞄準高端，大力發展現代服務業和先進制造業。

三、重視城市規劃工作

推進城市化進程，必須堅持規劃先行原則。規劃是城市建設的靈魂，決定城市發展的方向。在城市化工作中，必須充分發揮城市規劃的宏觀調控作用，合理確定不同時期城市化的目標、任務，認真協調珠海市中心城區、次中心區、中心鎮和一般鄉鎮之間的關系，突出重點，有序推進，提升品位。要在城市發展方式上轉變以往以外延鋪攤子和粗放型分散管理為主的模式，走優化城市結構，完善城市功能，集中統一管理的道路，提高城市經濟社會和環境的整體效益，提高城市可持續發展的能力。

四、堅持市場化運作

在珠海市西部地區城市化進程中，必須充分發揮市場的基礎性作用，走出完全依靠政府進行城市建設的老路子，積極鼓勵和引導社會資金參與建設，變民間的自發投資為自覺投資、分散投資為集中投資，使城鎮建設步入良性發展軌道。充分調動社會各界的積極性，全民參與城市建設。按照“誰投資、誰受益”的原則，新區建設、老城區改造除道路建設資金由珠海市政府承擔外，配套的水、電、通信、廣電等管線設施則由受益的部門和單位負責籌資建設，城市建設所必需的公廁、垃圾站、果皮箱等環衛設施按統一規劃，由建設單位配套實施。鼓勵社會各界捐款、集資修建道路、景點、公廁等公益設施。

有計劃地將城市有形資產、無形資產、延伸資產，通過拍賣、產權與經營權置換等方式變現，籌措建設資金，加快城市建設。對國有供水、文化等設施的產權和經營權面向社會公開出讓，對綠化管養、市政養護等經營權向社會公開招標，按照城市規劃，政府每年有計劃地進行項目包裝，向社會推介招商引資。

五、堅持協調發展

珠海市西部地區的城市化發展應切實密切城鄉之間的聯系，促進城鄉生產要素的合理、有序、自由流動，努力走出一條中心城區、中心鎮、一般鄉鎮和中心村協調發展的城鎮化道路，盡快形成城鄉一體化態勢，共同推進珠海市西部地區城市化進程。

小城鎮是珠海市西部加快城鎮化進程的重要載體和前沿陣地。針對不同地區、不同城市化發展條件和所處的發展階段，采取統籌規劃、分類指導、分步實施的措施。必須依據現有規模和基礎條件，迅速明確定位，努力形成特色，提高品位。著力抓好金灣區和斗門區的重點鎮建設，使其成為規模適度、規劃科學的農村區域中心和功能健全、輻射力較強的衛星城鎮，合理發展一般鄉鎮。

[1]董偉.論城市新產業區及其對城市化進程的影響[J].西南民族大學學報，2010.4.

[2]溫立洲.城市管理視角下的城市化問題及其解決途徑[J].中國勘察設計，2010.4.

[3]史曉磊.觀點綜述：珠江三角洲城市化問題[J].東南亞縱橫，2004.7.

F291.1

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