對完善縣域義務教育教師流動政策的思考

方 芳 ，涂 磊 ，陳牛則

（1.湖南第一師范學院第一附屬小學,湖南長沙 410002；2.岳陽經濟技術開發區 大橋河小學，湖南岳陽 414200；3.湖南師范大學教育科學學院，湖南長沙 410081）

對完善縣域義務教育教師流動政策的思考

方 芳1，涂 磊2，陳牛則3

（1.湖南第一師范學院第一附屬小學,湖南長沙 410002；2.岳陽經濟技術開發區 大橋河小學，湖南岳陽 414200；3.湖南師范大學教育科學學院，湖南長沙 410081）

義務教育教師縣域流動是推進區域教育均衡發展的重要保障。縣域義務教育教師流動要堅持以人為本原則、公平公開原則、分步實施原則和地方政府主導原則，促使義務教育教師流動有序運行；要完善縣域義務教育教師流動機制，形成義務教育教師合理流動的社會基礎，創設教師縣域合理流動的政策環境，推動教師縣域合理流動的有效實施；要強化義務教育教師流動縣域管理力度，落實義務教育教師縣域流動政策，將義務教育教師縣域流動納入政府管理行為，納入義務教育教師考核范疇，進行規范化的管理和引導。

義務教育；教師流動；流動政策

縣域一般指一個縣為行政區域在地理上的一個固定范圍的區域。縣域義務教育教師流動最頻繁，又有利于優化配置教師資源、還能有效控制教師流動。因此，要站在實現縣域教育均衡發展的高度，用關乎國計民生的態度，頂格規劃好縣域教師合理流動的政策，形成科學的流動制度，并強化相關政策的執行。

一、堅持義務教育教師縣域流動政策原則

中小學教師流動政策的制定必須要以促進縣域教育發展為目標，以促進縣域教育均衡發展為核心，以提升教師專業發展為動力。因此，在制定義務教育教師縣域流動政策的時候，必須堅持以下基本原則。

（一）科學發展原則

統籌、協調、可持續，是實踐科學發展觀的基本特征。縣域教師流動要服務于縣域教育的均衡發展，縣域教育的發展要助推地方的經濟社會協調進步。在此過程中，協調步伐，統一部署，相互印證，互相促進，制定出合理的階段教育資源配置政策。

（二）公平配置原則

教育公平是教育決策機構在制定教育政策、配置教育資源時的一種價值取向。即強調受教育權平等、教育機會平等、教育起點平等和教育過程平等，并要以滿足學生個性充分發展為前提，差異性配置教育資源。與此同時，對社會經濟地位處于弱勢的一方，給予資源配置的傾斜和補償。通俗地講，就是地方政府在制定縣域教育均衡發展、教師合理流動政策時，把準公平這個出發點，因勢利導形成有利學生全面發展的政策實施環境，助推教育的均衡發展。

（三）以人為本原則

以辦人民滿意的教育為宗旨，努力滿足不同人群多樣化的教育需求，保障人民群眾享有平等接受良好教育機會；堅持義務教育教師自主流動與縣級教育行政部門干預相結合的原則，明確義務教育教師流動的義務性，又要實現縣域內教師流動制度化和規范化。

（四）分步推進原則

緊緊圍繞教育改革發展總體目標，按照縣域城鄉統籌要求，選擇重點縣域先行突破，循序漸進，分布實施。在實施重點改革過程中，通過做好試點、分批推廣和不斷的連續性改進，最終達到以點帶面、全線推進的效果。

（五）行政干預原則

義務教育資源是公共教育資源，必須要強化縣級政府和教育行政部門的行政干預，否則就難以調控。因而，在義務教育教師流動中，不應過分強調雙向選擇，縣級教育行政部門要加強編制管理和統籌安排，實現有計劃的教師流動。

二、科學制定義務教育教師縣域流動政策

制約義務教育教師流動的制度性原因是農村教師隊伍建設投入不足、教師聘任制度的缺失、缺乏與市場相應的城鄉教師交流機制、沒有法律保障、缺乏系統的操作程序。對于義務教育教師在利益方面的合理需求，可以進行政策性的引導，以便在區域教育均衡發展與個人發展之間建立平衡點。在這方面，地方政府和教育行政部門可作為的空間非常大。

（一）形成義務教育教師流動政策的社會基礎

1.發揮縣級政府合理配置資源的政策調控作用

政府作為公共資源的擁有者、分配者和控制者，必須建立義務教育教師合理流動的政府主導機制。一是要加大教育資源規劃力度。結合新農村建設和新型城市化建設步伐，進一步調整優化義務教育學校布局，加大農村薄弱學校改造力度和寄宿制學校建設力度，堅持學校建設與新城開發、舊城改造同步的原則，切實解決城區學校大容量、大班額的問題。二是要實施義務教育標準化建設工程。按照“整體規劃、分級負責、分步實施”的要求，完成義務教育學校標準化建設，加強信息化基礎設施建設，城鎮學校和鄉鎮中學、中心小學建立校園網，90%以上的農村學校實現“校校通”，加強教育門戶網站、教育電子政務、課件資源庫和教學資料庫建設，逐步實現教育信息資源共建共享。三是要加強對義務教育學校預算外收入的監管。嚴格落實教育經費專項管理制度，加大財政統籌撥付的力度，使國家保障部分的份額在教育投入總額中所占的比例不斷提升。同時，切實加強對學校，特別是城市重點學校預算外資金的監管力度，運用杠桿平衡原理，對預算外資金實行統籌管理，轉移支付，設立薄弱學校專項建設資金，努力縮小義務教育學校之間的收入差距。

2.建立義務教育教師個人收入政策的平衡機制

按照“社會人”的定義，教師也是社會的一分子，教師的趨利心理加劇了流動的不合理性。因此，推動教師合理流動,就必須高度重視流動的物質基礎，即想方設法平衡城鄉、校際之間教師的收入。新修訂的《義務教育法》在關于教師績效工資方面的表述中明確提出：“義務教育教師平均工資收入水平應不低于當地公務員平均工資收入水平”，它為地方政府定義教師的薪酬提供了制度參照。

第一，嚴格落實績效工資制度。各級政府要嚴格按照相關法律要求，認真落實績效工資分配方案。同時，地方政府要對績效工資進行有效調控，注意引導績效工資向農村學校傾斜、向教學一線傾斜、向薄弱學校傾斜，從事實上真正縮小城鄉之間、校際之間的收入差距。

第二，落實并建立健全農村教師津貼制度。通過實施“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”和“農村學校教育碩士師資培養計劃”，建立“農村教師流失補償制度”和“農村優秀教師獎勵基金”，有效推動長效支教體制的建立健全。

第三，地方政府要切實加強義務教育學校資金的管理。出臺嚴格的管理制度，建立專門賬戶統管區域預算外資金，嚴格執行“收支兩條線”制度,嚴格禁止義務教育學校特別是城市學校在績效工資以外變相發放各種津貼補貼。

3.改善農村邊遠地區教師的工作生活條件

地方政府和教育行政部門要花大力氣改造農村教師宿舍,改善農村教師住宿條件,對農村教師現有宿舍進行改造或新建，改善農村教師的就餐環境和伙食標準，建立農村教師伙食補助和交通補助制度。

（二）推動義務教育教師流動政策的有效實施

1.建立義務教育學校內部管制制度

任何一種職業的管理只有通過累積成熟的經驗并內化為成功的制度后，才能逐步的科學化、精細化、高效化。對于義務教育教師流動來說，從教育本身出發，用足、用活指揮棒，必須抓準三個關鍵的環節：

一是用好職稱評定和評先評優杠桿。地方政府和相關職能部門，可明確要求評選高級職稱的教師要有兩年以上的農村學校任職經歷，加大農村學校一線教師評選高級教師職稱的比例，同等條件下，規定優先農村偏遠地區教師晉級。同樣，在評選優秀教師或者先進工作者等榮譽時，相應增加條件艱苦的地區教師的名額，適當放寬條件。

二是調優特優骨干教師力量。結合人事制度改革要求,堅持高級教師、骨干教師崗位數量城鄉比例一致，暫停或者明顯減少城市特優教師評選的比例，切實加大農村骨干教師培養力度，有意識地通過行政手段引導優秀教師資源向需要的地方流動，通過一段時間的調控，從數量上實現義務教育城鄉之間、學校之間的優質師資力量的均衡發展,鼓勵各級各類學校把更多的精力集中于辦出特色、辦出水平。

三是利用政策優勢大力扶持和發展農村教育。為農村教師提供更多的專業發展機會，提升農村教師的綜合素質和發展潛質。設立農村學校特設教師崗位，在經濟和生活上提供更為優厚的待遇,鼓勵青年教師、應屆畢業生和骨干教師投身農村中小學教育事業。

2.開展支教形式的義務教育教師流動

借鑒全國各地已有的教師柔性流動成功經驗，實行多形式的教師柔性流動操作。可以實行義務教育學校校長、教師，在城鎮學校和農村學校、優質學校和薄弱學校之間的定期交流。可以采用結對幫扶、聯體發展的方式建立幫扶支教扶持制度，將薄弱學校和強勢學校捆綁發展，并加大相關考核力度。可以采用兼并方式，根據區劃調整，以優質學校牽頭，兼并周邊學校，建立學區制度，實行走教服務。可以不定期的開展送教下鄉和進城掛職等方式，將優質資源和優質教育環境的作用充分發揮出來。同時鼓勵引導大中專畢業生到農村學校任教，建立農村學校教師的良性補充機制。

3.嘗試建立學區共享的教師內涵式柔性流動制度

開展以學區為單位的共享內涵式柔性流動實踐，共享教師智力資源。

首先，根據城區規劃，建立相對范圍不大、聯系緊湊的學區范疇。將一定范圍內的優質學校、薄弱學校統籌起來，建立更大范圍的學區概念。

其次，規范化學區內部的資源配置管理。將學區內的設施設備資源、優秀的課程特色資源以及學區內的教師人力資源統一管理起來，實現資源的共享。特別值得注意的是，要充分運用現代教育技術，形成網絡共享和遠程資源共享也是一種十分有價值的嘗試。

最后，落實學區內的各項交流制度。落實常規交流制度，可以開展較為頻繁的備課、評課、聽課、賽課活動，開展多形式的骨干教師、青年教師交流競賽活動。落實科研制度，組建學區范圍的教研小組，經常組織相同年級老師備課交流，潛移默化轉變觀念，共同提高教育教學的能力。充分運用學區網絡資源，可以以學區為單位組建網絡網站，加強論壇管理，加強交流討論，實現共同提高。

三、強化區域義務教育教師流動政策的執行力度

（一）明確責任

1.進一步明確師資管理權限

地方政府和教育行政部門應加強對城鄉教師流動的宏觀規劃和支持引導，統籌管理與合理配置教師資源，監督并幫助各縣級地方政府和教育行政主管部門依法履行“以縣為主”的管理職能，并在教師流動過程中對其進行合理管理與監督，以保障教師流動順利進行。即明確縣級以上地方政府的決策權和管理權，要將義務教育的師資管理權限收歸縣級教育行政部門，通過教育行政部門對教師實行統一聘任，統一管理，從而淡化校籍觀念,為教師流動提供行政基礎。

2.制定動態編制管理辦法

縣人事管理部門要按照區域地塊單位，將一定區域內教師編制實行捆綁定義，交由教育行政部門統籌管理，不再干涉微觀層次的配置管理。教育行政部門要對農村地區實行動態的編制管理,合理調整中小學校學科專任教師的結構。根據學校的教學實際，適當補充一些諸如音樂、美術、體育、計算機等短缺學科的專任教師。同時，通過競聘上崗、合理分流等方式做好中小學富余人員的精簡分流工作。

（二）規范操作

1.創設有利于教師流動的辦學條件

中小學教師單向流動，一種重要的因素是教育資源配置不合理，因為辦學條件差異大，制約了中小學教師的合理流動。不可否認，辦學條件是促進教師專業發展的重要條件。因此，根據《中小學辦學標準》要求，優化教育資源配置，縮小中小學辦學條件上的城鄉差別，從政策上統籌城鄉中小學教育資源配置，保證區域中小學之間辦學條件基本平衡，促進中小學教師合理流動。

2.中小學教師流動實行政府統籌

中小學教育是公益性教育，義務教育是純公共產品。因此，中小學教師流動要納入到政府人事管理范疇。這就需要政府和教育行政部門，第一要定崗定編，根據教育發展和區域特點，合理規劃教師編制；第二要統一調配，中小學教師應該由教育行政部門根據鄉鎮實際或學校實際，有計劃、有組織、有目的配置，盡可能使優質教師不要集中于一個學校或者一個鄉鎮，促進中小學教師資源的相對均衡。

3.推進中小學教師流動的資源共享制度

一般地，同一區域內的中小學教師實行統一管理，有利于改進傳統的“進了學校門，就是學校人”的教師管理制度。區域內中小學教師優質資源，對區域內的教師進行輔導，對區域內學校義務服務，在一個區域內共享優質教師資源，實現智力共享；打破學校工資分配制度，深化教師績效工資改革，采取靈活多樣的教師分配形式，實現工資福利共享。

（三）適時創新

教師流動制度本身是一種稀缺資源。在教師流動制度制度的范疇內，通過適當的制度創新可以打破原有的禁錮，從而在教師管理上實現全新的嘗試和突破。

1.建立監測指導機制

好的制度需要強有力的貫徹落實才能實現成效的最大化。必須在已有統一辦學評估標準的基礎上，建立日常監管機制。從日常規模、流動實效、資金福利、教育教學管理、學生評價等方面，分階段、定期對縣域義務教育教師流動管理效果進行評估，并依據評估效果不斷豐富和調整政策的重點和方向，對縣域義務教育教師流動政策進行微調，保障政策的正確實施。

2.建立流失補償機制

人才是最大的資源。人才的流失就是資源的流失，從資源控制的角度來看，必須是有償的。建議建立區域教師流動管理平臺，對區域內教師的流動實行統一管理和明白管理。流動的教師資源，去向，以及相關理由在統一的平臺上都可以進行操作，一方面便于統籌管理，另一方面也是引導明白管理，杜絕后臺交易。對各類教師的流動實行合同管理，對教師流動的權力、職責以及應該承擔的義務作出明確要求，并且可以由教育主管部門制訂出不同層次不同標準的教師補償標準。當教師進行流動時，通過統一的管理平臺進行學校和教師雙向的選擇，達成一定的意向后，通過教育行政部門建立一定的合同關系，對此次流動實行評估，或支付或得到一定的流動補償標準，雙方學校與流動當事人簽署合同，兌付補償，按照合同履行流動職責。

3.建立特殊津貼制度

考慮到城鄉和普通學校與優質學校歷史上形成的明顯差異，地方政府還應該成立專門的教師流動調控基金和鄉村教師特殊津貼補償制度，根據學校所在的位置和生活條件以及工作條件的不同，對偏遠地區的教師給予一定比例的經濟補償。從理論上和表面上拉平城鄉教師因為所處環境不同而造成的心理價值差別。

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On Im proving theMobility Policy for Teachers in Intra-County
Com pulsory Education

FANG Fang,TU Lei,CHEN N iu-ze

（No.1 Primary SchoolAttached To Hunan FirstNormalUniversity,Changsha,Hunan 410002;2.Daqiaohe Primary School,Yueyang Development Zone For Economy and Technology,Yueyang,Hunan 414200;3.Schoolof Education and Science,Hunan NormalUniversity,Changsha,Hunan 410081）

The flow of compulsory education teachersin intra-county isan importantsecurity to push the regional education to balanced development.But itshould insiston apeople-based,open and proceduralpolicy,and urge them tomove orderly.It isnecessary to perfect themobility system to form a rationalbasis,to create a proper environment and put it into practice.It isalso important to strengthen themanagementofmobility of compulsory education teachers,to carry out themobility policy for the teachers and bring it into the government conduct so as to manage and guide it in accordancewith rulesand regulations.

compulsory education;mobility of teachers;mobility policy

G525.1

A

1674-831X（2012）04-0024-04

2012-05-08

全國教育科學規劃教育部重點課題（DHA100229）；湖南省教育廳科學研究項目（11C0806）

方芳（1977—），女，湖南岳陽人，湖南師范大學教育碩士，湖南第一師范學院第一附屬小學副校長，主要從事教育管理研究；涂磊（1977—），女，湖南岳陽人，湖南岳陽經濟技術開發區大橋河小學教師；陳牛則（1957-），男，湖南株洲人，湖南師范大學教授，主要從事教育管理研究。

[責任編輯：劉濟遠]