水庫移民長效補償機制的SWOT分析及對策研究

侯榮貴，嚴登才

（河海大學中國移民研究中心，江蘇 南京 211100）

1 水庫移民與長效補償機制

邁克爾·M·塞尼指出，在發展的過程中，常有必要將人口進行再分配以便能更好地利用可資利用但卻稀缺的自然資源[1]。水庫移民是居住地由于水利工程的需要，必須根據政府安排搬遷到他處的群眾，其目的是通過對人口的再分配來實現水資源的優化配置。

隨著西電東輸戰略的實施，我國水電工程逐步推進到大渡河、瀾滄江、金沙江、雅礱江等邊遠地區。水電工程在防洪、發電、供水、灌溉、旅游等方面產生巨大效益的同時，也產生了大量的水庫移民。據初步估計，除已開工建設的水電站外，至2020年新開工的水電站建設共涉及移民約100萬人[2]。在水電開發過程中，移民是首先需要解決的問題，是決定工程成敗的關鍵。在總結新中國成立以來我國移民安置方式經驗教訓的基礎上，西南地區率先提出并實施了長效補償安置方式。

長效補償安置指以法定承包耕地前3 a農作物平均產量為依據，據當地糧食主管部門公布的糧食交易價確定耕地平均年產值，用貨幣形式或實物形式對移民實行逐年補償，直到電站運行結束，再通過土地調整，將土地返還[3]。長效補償是我國移民補償與安置方式的創新，它與現行發展戰略、能源政策、民族政策和城市化政策相契合，是新時期征地工作的必然要求，但目前還處于探索和完善階段。為此，該研究運用SWOT方法，對長效補償機制的優勢、劣勢、機遇及所面臨的威脅進行了研究，以期強化優勢，改善不足，實現水庫移民可持續生計。

2 長效補償機制的SWOT分析

2.1 優勢分析

2.1.1 減輕移民安置任務我國西南地區土地資源非常有限，人地矛盾突出，調地安置的難度大。在現有的土地政策和惠農政策下，農民不愿意調劑土地。采取長效補償安置方式后，淹地不淹房移民無需搬遷，淹房不淹地和淹地又淹房移民同樣無需規劃生產用地，只需要找到合適的安置點，大大減輕了移民安置任務。在貴州雙河口水庫，采取以土安置方式需要為外遷的900人調地200 hm2，而采取長效補償安置后，只需要外遷安置23人，同時在縣內為移民建房劃撥約13.3 hm2建設用地。長效補償安置在一定程度上改變了移民異地遠遷的命運，使其原有的社會關系網絡保持完整，原有的地方性知識得以繼續維持，有效避免了移民異地安置中產生的社會適應和角色轉換等問題，提高了水庫移民的搬遷積極性，實現了非自愿移民的自愿遷移。

2.1.2 規避次生貧困風險在非自愿移民中，普遍存在次生貧困現象，即移民搬遷前的生產生活水平較好，搬遷使他們的生產生活進一步惡化而陷入貧困狀態[4]。在次生貧困過程中，搬遷是自變量，中間變量有移民補償機制、效益共享機制和生產安置措施，貧困是因變量，即在現有的移民補償安置政策下，搬遷使移民陷入次生貧困的窘境。從項目成本效益分配過程來看，長效補償能在一定程度上規避、緩解或消除次生貧困風險。

首先，移民收益大于以土安置。根據我國現行移民補償政策，土地補償費標準為耕地被征收前3 a平均年產值的16倍，相當于對移民從搬遷到16年后逐年進行等值補償。長效補償機制延長了補償年限，即從搬遷到電站報廢，一般為50 a（大中型電站的使用壽命都在50 a以上，有的電站甚至超過100 a）。在長效補償機制中，移民參與電站效益的分享。我國通常采取以土安置模式，在土地資源重新分配的過程中，由于補償標準低，無法彌補日益上漲的土地價格，導致移民難以獲得與搬遷前同等面積的土地。安置地居民不愿意調地，重新分配的土地貧瘠，農業投入高。在龍灘水庫，移民人均對接耕地 0.049 hm2，為淹沒前人均 0.068 hm2的72.06%。此外，我國移民補償政策對線上資源（集體山林和果園）不予補償。移民一旦外遷，這部分資源的收益將失去，而采取長效補償安置解決了遠遷后剩余資源無法管理和耕種的問題[5]。

其次，避免發展的斷層。斯卡德研究發現，搬遷后移民的生活水平恢復到搬遷前的水平一般需要2 a時間。即使2 a內移民生活恢復到搬遷前的水平，但實際上還是降低了，因為恢復移民原有生活水平的措施并沒有考慮到在這段時間內其他未受大壩影響的地區人口的生活水平已經不斷提高[6]。長效補償安置使淹房不淹地的移民避免了搬遷，使項目建設對移民生計資本的影響降到最低，但其對搬遷移民還是存在生計資本損失的情況。整體而言，長效補償機制在一定程度上緩解了因搬遷所造成的移民發展速度下降，發展滯后的局面。

最后，保障了水庫移民從事非農產業的時間和精力。長效補償安置將移民從土地的束縛中解放出來，進而可以在“旱澇保收”的前提下從事非農產業。與有土地的農民相比，移民既節省了農忙時間往返的費用，而且在城市二級勞動力市場上比農民更具有競爭力。尤其是那些經濟條件較好，有技術水平的移民，還可以從事第二、三產業，為促進移居地的城市化進程作出貢獻。

2.1.3 加快水電開發進程采取長效補償安置方式可以將庫區淹沒土地補償資金轉化為企業的建設資金，從而有利于減小項目融資難度，增強企業競爭能力，降低企業投資風險。同時，長效補償安置在一定程度上提高了移民的積極性，對于加快工程建設具有促進作用。以黔東南羅甸縣某水庫為例，該項目于2004年開工建設，但由于補償標準低，規劃安置點土地資源匱乏等原因，移民多次阻撓項目進行，導致大壩樞紐工程停工。移民社會沖突不僅制約了項目的實施，延遲項目效益的發揮，而且影響地區穩定與發展。世界銀行分析發現，項目耽誤1 a，將會使項目收益率減少1/3，延誤2 a將使項目收益率減少1/2[1]。長效補償安置方式與移民的經濟理性相契合，從政策執行反饋的情況看，移民滿意度較高，在執行過程中未出現拒絕搬遷或阻礙項目建設的群體性事件。

2.1.4 有利于人與環境的和諧在我國移民安置規劃中，生產安置人口等于征收/剩余土地與人均土地之比。因此，線上剩余資源決定了后靠安置人口規模。一般線上土地質量比河谷地帶土地質量差，需要投入較多的成本。為了維持生活，移民濫砍濫伐、毀林開荒的現象普遍存在，導致庫區大面積水土流失。重慶市開縣移民局調查數據顯示，開縣區域內庫區森林覆蓋率不到30%，水土流失面積達63%。長效補償降低了移民對土地的依賴，減少了移民對土地的需求以及壓力，有利于控制庫區的人口數量，保護自然環境和資源。

2.2 劣勢分析

長效補償安置與以土安置相比最大的區別在于土地功能的變化。土地有就業功能、保障功能和傳承功能等。在制度變遷的過程中，制度的顯性和潛性負功能將影響制度功能的發揮，產生非預期后果。

2.2.1 土地就業功能喪失實施長效補償方式后，水庫移民的身份發生了變化，他們由農民轉為市民。移民被迫改變了生產生活方式，置身于現代化的環境中。如布迪厄慣習與場域的非契合性中所言，在急劇的社會變遷過程中失地農民難以適應，無所適從。長效補償安置模式可以替代土地的保障功能，但不能替代土地的就業功能。一旦移民自身的技能水平不能適應勞動力市場的要求，或出現光靠長效補償資金來維持生活的情況時，必然會影響到社會穩定。

2.2.2 土地保障功能降低長效補償費用的發放方式為“對地不對人”，出生、死亡以及婚嫁等導致的人口變更，由補償對象自行消化，發放方式不會因人口的變更而改變。我國土地資源為男系繼承，如果子女戶口遷出原籍，那么以后將不再享有任何有關耕地的權益。按照我國現行的繼承法，不論男女，不論是否婚嫁，都對其享有繼承權，由于長效補償將耕地資源貨幣化，傳承過程中會使耕地資源收益被分解、稀釋到若干人。在補償資金分解、稀釋的過程中，任何環節都將引起糾紛，產生復雜的法律關系[7]。其次，移民對長效補償資金的管理也直接影響其保障功能。在以往的農業安置模式下，移民生產的糧食大多是用于保障家庭生活，基本沒有剩余糧食進行買賣。實施長效補償機制后，移民獲得的是補償資金，對其具有自由支配和使用的權利。而部分移民往往會存在非理性消費或賭博等非法行為，將補償資金揮霍一空后可能給社會穩定造成不利影響。此外，長效補償機制以家庭為單位發放，這勢必會無法保障老年移民補償資金的獲取。

2.2.3 制度擴散功能受限水電屬于贏利性行業，企業有能力支付長效補償資金，而對于那些以防洪、航運為主的準公益性項目則主要依靠政府投資，收益有限，無法支付長效補償資金。準公益項目采取長效補償將會導致項目性質發生變化或與建設初衷相違背，對失地農民采取長效補償安置將會使企業或政府陷入無止境的補償之中。長效補償是階段性補償，在電站報廢后可以將土地返回給移民，而失地農民一旦失去土地就無法再次參與土地資源分配。因此，目前長效補償機制以漸進式而不是跳躍式的方式予以實行，在實踐中的應用范圍較窄。

2.3 機遇分析

2.3.1 政策支持西電東輸是西部大開發戰略的重要組成部分。開發西南的電力資源，實施西電東輸可以將資源優勢轉變為經濟優勢，帶動地區經濟和社會的全面發展。在我國水電移民實踐中，一直強調將移民轉變成發展的機遇。首先，西南地區自然地理環境惡劣，市場發育程度低，生產方式落后，貧困人口多，以發展為目的的大壩項目建設在反貧困方面具有重要作用。長效補償改變單純補償的思路，將發展的成果惠及受影響的移民。其次，在全球氣候變暖及資源匱乏的情況下，水電作為可再生的清潔能源日益受到重視。再次，西南地區是少數民族聚居地區，實施長效補償對促進民族經濟發展、保存民族文化具有重要意義。最后，移民從事非農業，有利于促進產業結構調整和城市化進程，與社會經濟發展趨勢具有統一性。由此可見，長效補償機制與我國發展規劃、反貧困政策、能源政策、民族政策和城市化戰略相契合，有利于爭取到政策支持。

2.3.2 現實要求在傳統的移民補償與安置政策下，城市化和工業化進程中的征地工作履步維艱。征地農民因補償或安置不滿意而導致的社會沖突事件時有發生。為此，2002年國土資源部要求各地做好征地工作，采取多種途徑妥善安置被征地農民，探索適應社會主義市場體制的新型征地制度。長效補償安置是繼入股分紅安置方式之后我國在移民實踐中探索出來的新途徑，是與市場經濟體制相吻合的新型征地安置制度。實施長效移民安置制度有利于維護移民權益，彰顯政府責任，是新時期征地工作的必然要求。

2.4 威脅分析

維持長效補償機制運行的關鍵有3點：一是移民所獲得的長效補償金是否存在不公平的現象；二是移民能否按期獲取長效補償資金；三是大壩運行結束后土地能否重新分配給移民。

2.4.1 長效補償資金來源不明確從資本的角度看，當資本分配格局難以有效維持時，長效補償機制就會失去保障的功能。在貴州庫區實行的長效補償方案中對補償費用的資金來源沒有明確，目前國家對于長效補償費用是否能計入發電成本也無政策規定。國家對農業、財稅等政策的調整會帶來對農民補貼的增加，等同于提高了耕地的凈產值，這必然會加重項目業主的負擔。同時由于種植業的調整、作物產量的提高以及價格增長等因素會導致土地的升值，這些也會相應地產生一定的經濟風險。在目前全球金融危機的影響下，存、貸款利率在同步降低，建設期一次性補償貸款成本降低，而實行長效補償后因補償費用的增大反過來又進一步加大了電站的建設運行成本[8]。此外，長效補償的資金來源于電站每年的發電收益。長效補償能否順利實施依賴于電站的正常運營，而電站的運營管理受多種因素影響，如電力體制、電力市場發展、電站自身管理等。一旦電站虧本運營，勢必會導致補償資金的斷鏈。今后，我國的電力體制改革方向和電力市場前景如何，都是可變因素，實施長效補償無疑會存在一定的風險[9]。

2.4.2 移民土地再分配問題尚未清晰在電站報廢后，通過土地整理和恢復將土地返還給移民，但這種措施的可行性目前尚未明確。此外，土地能否恢復、恢復后的耕地質量如何保證等都需要進一步研究和探討[10]。

2.4.3 移民的可持續性生計目標難以實現僅依靠長效補償無法實現移民可持續生計的目標。首先，西南地區人均土地有限，這也就意味著補償金難以維持家庭生產生活。其次，移民的隱形收入沒有得到保證。譬如，大壩蓄水后移民無法耕種消落地，這部分土地的收益甚至可能超過承包土地的收益。對于那些依靠種植藥材或捕撈的移民而言，他們無法繼續獲取這部分收入。因此，長效補償只能使移民農業收入有保障，但無法解決移民的貧困問題，構建可持續生計更是面臨更大的挑戰。

3 對策措施

3.1 提升移民人力資本

對于非自愿移民而言，普遍存在人力資本失靈的風險，這主要是由于移民原有的技能水平與新的生產方式不匹配。因此，需要加強對移民的技能培訓，增強移民的競爭能力。移民培訓應具有針對性和實用性，不僅要考慮到移民的文化素質和技能水平，同時也要關注當地的產業結構和移民的地方性知識。如依據移民需求和市場需求對移民進行菜單式和計單式培訓；對就業培訓技能機構實行面向全社會的招標制；對開展技能培訓的移民政府給予一定的財政支持[11]；對培訓考核合格的移民進行資格認證，培訓優秀者可優先介紹就業；對移民提供實習的機會，以鞏固培訓成果等。此外，還要加強和重視移民子女的教育。移民生計的恢復與發展是一個緩慢的過程，移民子女在移民家庭可持續生計的恢復中占有不可忽視的作用。要不斷加大對移民子女教育的政策傾斜，提取一部分資金作為移民子女獎學金、助學金，以此來減輕移民家庭的負擔，提高移民子女的升學率。

3.2 完善長效補償制度

長效補償機制與現行土地政策有斷接的地方，無法保障移民的利益。第一，50 a的長效補償年限與《中華人民共和國農村土地承包法》規定的耕地承包期30 a存在沖突。一旦電站運行的期限超過了土地承包期，移民獲取補償就會缺乏政策支持。因此，需要出臺相關政策或者文件來有效解決承包期與電站運營期的問題。第二，雖然我國目前尚未對農村集體土地使用權的轉讓進行明確規定，但是“以租代征”的方式在法律上是不允許的。為了使長效補償在土地征收中取得合法地位，后期可能將水電工程建設用地納入農民集體所有建設用地使用權流轉試點范圍，結合部分水電工程建設征地補償和移民安置來開展試點[12]。第三，對于電站報廢后土地的復墾等也需要從政策層面予以規定，確保移民后代的權益，消除移民的后顧之憂。第四，加大資金傾斜，擴大長效補償的使用范圍。對公益型或準公益型項目，土地補償費用及安置補助費用直接納入長效補償基金，不足部分采用土地出讓金補足，并逐年發放。同時，應制定詳細的政策制度甚至法律法規對長效補償行為進行規定，保障長效補償資金安全，禁止資金被挪用[13]。第五，加強移民檔案管理。目前我國水庫移民檔案管理混亂的問題在后期扶持政策落實過程中充分暴露了出來。移民檔案管理不僅關系到后期扶持，而且關系到電站報廢后土地返還問題，影響移民的切身利益。因此，需要建立完整準確的數據庫，確保移民及衍生人口的權益。

3.3 整合政府資源

長效補償機制只能保障移民的農業收入不受影響，但無法確保移民脫貧、實現可持續生計目標，而這與以發展為目的的大壩項目建設初衷相違背。因此，政府在移民安置過程中，需要加強對涉農部門資源的整合，多部門協作促進移民生計的恢復與重建。大中型水庫移民安置可以借鑒丹江口水庫的經驗，將移民安置與新村建設結合起來，在當地政府的領導下，各部門分工合作，保障資源供給。如農林畜牧等部門優先組織安排對移民進行種植業、林果業、養殖業等技術技能培訓和指導，扶持移民發展生產；金融部門在移民發展生產時優先給予貸款等；衛生部門應加強對疾病的監控和預防等。同時，地方政府還可以加強與企業之間的合作，在符合用工條件的情況下推薦移民到縣域企業就業，發揮資源互濟的優勢。

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