淺儀我國城市市容執法

鮑一迪

（沈陽師范大學法學院，遼寧 沈陽 110034）

1 我國城市市容執法現狀的分析

以相對集中行政處罰權為內容的城市市容執法管理領域的執法改革是對城市行政管理權的全方位的整合與調整。自1997年在北京開始實行，至今已在全國各個大中型城市開展，在十多年的實際操縱運行之中，城市市容執法對于城市市容美化，規范市民的行為，建立和維持井然、良好的城市運行秩序和生活秩序做出了不可磨滅的貢獻。然而隨著市場經濟的不斷發展，城市市容執法在其實際操作和運行的過程中，其自身的弊端也逐漸開始暴露出來。尤其是暴力執法等問題已經成為了構建社會主義和諧社會過程中不可逃避的社會問題。

1.1 城市市容執法的主體

作為城市市容管理組織，其成立伊始起，其行政主體的地位就廣受社會各界的質疑。法律通常認為行政主體指享有國家行政權，能以自己既得名義獨立行使行政權，并能獨立承擔因此而產生的相應的法律責任的組織。行政主體的構成要件有如下幾個：第一，擁有國家行政權力；第二，能以自己的名義行使國家權力，并可以獨立承擔法律責任的組織。行政主體依據其職權的來源可以分為固有職權主體和非固有職權主體，前者就是行政機關享有的職權，其行政權力在其成立時有憲法和組織法規定；或者也被稱授權的行政主體。城市市容管理組織作為行政主體。只能是行政機關后者是被授權的行政主體。

城市市容管理組織是合法的行政機關嗎?法律規定，凡是國家重要的行政機關的設立都要經過依法程序，規定行政機關的管轄范圍、職權、地位、責任和工作制度等。而城管局的設立經歷了這些程序嗎？顯而易見，城管局的設立沒有經過這些程序，在行政法角度來看其主體資格存在一定的瑕疵。有一些學者認為城管局是行政主體，其理論依據主要是《行政處罰法》第十六條之規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”第十六條顯然只是對集中處罰權的行為賦予法律效力，而沒有對集中行政處罰權的行政機關賦予合法性。一個行政機關的成立存在是否合法，這顯然應是行政組織法規定的范疇。

那么城市市容執法組織是否是法律法規授權的組織呢？行政授權是指法律法規直接規定將某些行政職能以及行政權授予行政機關以外的組織行使的法律制度。被授權的組織一般是：社會團體、群眾性自治組織、行政機構等。城市市容執法組織也許可以把自身看作是一個被說圈的行政機構，而非行政機關。但是《行政處罰法》第十六條規定，國務院，或者國務院授權的省、自治區、直轄市可以決定設立一個行政機關來行使行政處罰權，這明確規定了城市市容執法是一個行政機關而非被授權的行政機構。

綜上所述，在筆者看來，以行政法的角度，城市市容執法不是嚴格意義上的行政主體，至少可以說其行政主體資格在組織法和程序上都存在明顯的瑕疵。這也是社會各界質疑城市市容執法組織的合法性的重要原因之一。

2 完善城市市容執法相對集中處罰權的法律建議

2.1 明確城市市容執法法律授權從而消除理論困惑

到目前為止，不僅全國人民代表大會及其常委會都沒有關于相對集中行政處罰權一個比較詳盡的規定，而且各個地方的法規也沒有關于相對集中行政處罰權的規定。要想完善相對集中行政處罰權必須在法律上下功夫。應該設立專門法律對城市市容執法的相對集中行政處罰權涉及到的不同層面的法律規定，并對其效力問題做出明確規定。只有明確了城市市容執法相對集中行政處罰機關的法律依據，消除了法律依據在理論上的困惑，才能使相對集中處罰權的改革得到進一步推廣。

2.2 規定城市市容執法職責和限制其權利的任意擴張

“所有權利都必須通過法律的賦予，否則行政機關不得享有和行使任何權利。與此同時，任何權利都必須通過法來制約和控制。”正因為如此，有必要建立健全的監督機制，通過法律做到任務到剛，責任到人。同時實行城市市容執法公開制度，使社會公眾參與到城市市容執法的監督之中，另外行政相對人了解整個運作過程后，有利于當權利受到侵害時可以及時采取措施維護自己的權利。

2.3 對城市市容執法進行人事制度的法律改革

2005年《中華人民共和國公務員法》正式頒布實施，這是中國人事制度的重要改革與創新，《公務員法》的頒布標志著對公務員進行法制化和規范化的管理。然而是否能把城市市容執法人員納入《公務員法》管理和調整的對象還存在爭議。這主要是由于法律上對現行城市市容執法機構是否是合法的行政機關沒有給出明確的答案，使其在理論上存在質疑。在當今我國省市的城市市容的執法組織有的只是作為行政機關的內設機構，其執法人員根本不屬于公務員，以致與不能納入《公務員法》的管理。對執法人員人事制度進行，法制化管理；對執法人員的招錄參照《公務員法》對公務員的錄取模式，在錄取執法人員時進行必要的考試和必要的崗位培訓，從根本上杜絕低素質，法律水平不高的人員進入執法隊伍，才能有效的減少暴力執法，違法執法。

[1]馬懷德著：《行政法學》，中國政法大學出版社，2007年版；

[2]秦甫著：《城市管理行政手冊》，中國建設出版社，2009年版；

[3]姜明安著：《城管執法研究》，北京大學出版社，2010年版；

[4]王彥著：《城市管理行政執法概論》，法律出版社，2005年版；