基層水利建設存在的問題及對策

楊麗榮

(洮南市洮府鄉水管站，吉林洮南137100)

水利是農業生產的基礎設施，對改善農業生產條件，保護和提高糧食生產能力，發展現代農業，促進農業、農村發展，增加農民收入，提高農民生活具有十分重要的作用。2011年新年伊始，黨中央、國務院便出臺了2011年中央一號文件《關于加快水利改革發展的決定》，這是新世紀以來中央關注“三農”的第八個“一號文件”，也是新中國成立62年來中央文件首次對水利工作進行全面部署，體現了國家對于發展水利設施，促進農業生產，提高農民生活水平的重視，對于發展基層水利設施建設具有十分重要的戰略意義。

1 洮南市基層水利設施建設現狀

洮南市位于吉林省西北部，白城市西部，地貌差異大，土壤類型復雜，屬于典型的干旱、半干旱地區。全市幅員面積5 103 km2，境內有挑兒河、蛟流河等大小河流條，流經本市18個鄉(鎮)。較豐富的河流資源使得本區湖泊和泡塘星羅棋布，為發展水利設施創造了優越的條件，同時，受地理位置及氣候等多種條件影響，境內風沙干旱、外洪內澇等自然災害十分突出。多年來，洮南市為改善農業生產環境，戰勝干旱、水澇等自然災害進行了不懈地努力，建國初期挖土井、打坳井，修河堤、挖溝渠，治山頭，防洪澇等工程，逐步改善了洮南市的農業生產環境，基層農業水利設施也有了較大的改善。特別是近年來，洮南市通過認真分析水資源狀況，按照科學開發利用水資源，最大限度留住空中水，合理開發地下水，充分利用過境江河水，全面提高水資源利用率，推進可持續發展水利的思路，基層水利設施建設取得了巨大的成效，農村灌排工程、飲水安全工程、水土保持工程等建設取得了長足的發展，為全市農業生產奠定了良好的設施基礎，促進了農村經濟社會可持續發展。

在基層小型灌區工程方面，洮南市建成了八家戶灌區、瓦房灌區、石灰窯灌區、引洮灌區、群昌灌區、創業灌區及井灌區等工程。其中，八家戶灌區截至2008年底由于水庫水源不足，灌區配套設施跟不上，灌溉效益尚未發揮出來;瓦房自流灌區、石灰窯灌區、興業灌區主要依靠洮兒河供水，但近年來，洮兒河水源不足無法提供灌區用水，致使上述3個灌區無法發揮效用。此外，群昌灌區部分支渠尚未修建完成，支渠分水閘數量設計不足，灌區工程尚未配套及供水水庫水量偏少等原因，該灌區也無灌溉效益。創業灌區自建成后一直穩定發揮效益，連年實灌都能實現2 000 hm2以上灌溉目標，但目前該澇區內的橋、涵閘已出現破損，灌溉效益受到一定影響。

澇區工程方面，洮南市近年來建成的澇區工程主要包括幸福、蛟流河兩大澇區工程，野馬、向陽、二龍等多個小片澇區工程。

2 洮南市基層水利建設存在的問題

2.1 基層水利工程標準偏低、配套不全、老化失修，效益全面下滑

洮南市大部分水利設施是在20世紀70年代建成的，當時水利設施在設計和建設標準上主要傾向于糧食作物的灌溉標準，但是，隨著社會經濟的發展和農業產業結構的調整，農業生產多元化，形成了糧食、瓜果、蔬菜、苗木、花卉、水產養殖等多重結構，對水利設施的灌溉、降漬、排澇、抗旱等方面的標準都不一致。加上當時條件所限，在勘測、規劃、設計上較為粗糙，工程建設經費不足，配套不全，施工條件和施工技術都較為簡陋，后期又缺乏維護管理，經過幾十年的運行，很多水利設施已經超出了原本設計的負荷，因而出現普遍老化、損壞，在排澇、抗旱、灌溉等功能上已經大不如前，無法滿足當前基層農業生產的需要。

2.2 對基層水利建設投入不足，投入體制不完善

近年來，中央連續出臺了8個關注“三農”的“一號文件”，對農業生產進行了全方位的部署和指導，但對于我國水利建設的關注，直到2011年才形成了專項的文件政策。隨著中央“一號文件”的出臺，國家對于水利設施建設的重視得到了很大的提高，水利投入飛速增加。但是，對于人民群眾迫切需要的基層農村水利建設，由于點多面廣，涉及投入的資金非常巨大，加上一直以來國家在水利建設政策上重大輕小的歷史原因，基層水利建設的資金投入依然非常困難。洮南市基層水利設施的建設和養護一直以來都是靠農村“量兩工”投勞完成，農業稅和“兩工”取消后，尚無新的投入機制，地方財政缺乏相應的投入，基層水利建設依然困難重重。

2.3 基層水利建設權責不明，管理體制缺失

基層農田水利設施管理主要依靠鄉鎮水利服務站，但在農村鄉鎮管理體制改革后，水利服務站已經不存在，新的管理體制尚未建立，基層農田水利設施的管理權不明確;基層管水組織是由農民自發組建的用水協會，但多數農村地區尚未能建立，水利建設管理無從談起;此外，農村水利建設管理涉及面非常廣泛，參與建設、管理的部門權責不明確，涉及機構多，十分容易導致“誰都可以管，誰都可以不管，最終誰都不管”的局面出現。

3 對策和建議

3.1 建立穩定長效的基層水利投入機制

近年來，隨著中央多個“一號文件”的頒布施行，農田水利建設得到了國家和社會的廣泛重視和關注，中央財政部門建立了農田水利建設補助的專項資金，基層水利設施建設得到了很大的改善。然而，僅僅依靠專項資金投入，財力還是非常有限和單薄的，應當考慮在逐步增加補助資金力度和投資規模的同時，采取多種渠道和途徑，在各級財政支出中拿出一定的比例資金投入到基層水利設施建設中，形成國家、社會、集體、個人一起參加的多渠道、多元化、多層次的水利建設投入格局。金融機構應當加大對信貸資金支持基層水利設施建設的引導支持，加大對打井、涵閘建設等項目工程貸款支持力度。

3.2 提高基層水利建設標準，完善水利設施配套建設

隨著社會經濟的發展和農業產業結構調整的不斷深入，農業生產多元化，糧食、瓜果、蔬菜、苗木、花卉、水產養殖等對水利設施的灌溉、降漬、排澇、抗旱等方面的標準都不一致，導致了早期設計建設的水利設施無法適應當前農業生產的需要，因而，需要加強對灌、排、降等技術標準的研究，逐步使得新建的水利設施適應當前農業結構調整的步伐，對已經使用的水利設施，需要在改擴建的基礎上進行適當地調整，切實保證基層水利設施供水保水效率和農田排澇能力，更好地服務農業生產。

3.3 完善水利建設管理機制

當前基層水利管理模式已經無法適應農村經濟體制改革的需要，基層水利建設已經從由政府組織向村民自主建設為主轉變，基層水利建設由指令性計劃向指導性意見轉變，基層水利建設由盡可能以資代勞向盡可能出工建設轉變，由政府組織號召向“一事一議”形式轉變。這些農村經濟體制上的改變使得基層對于水利設施的建設和管理體制無法適應當前農村經濟體制發展的步伐，因而，在對基層水利設施建設和管理時，應當創新基層水利建設管理體制，推動水利建設及產權制度的改革，明確基層水利建設和管理的產權體系，形成職責明確、利責一體、產權明晰的基層水利建設、管理體系，建立多種形式的基層用水合作組織，進一步明確水利設施職責和權力，借助市場機制配置現有水利資源，最大限度地發揮水利工程設施的綜合效益。

4 結語

基層水利設施的建設關系到農業和農村經濟持續穩定增長的大局，關系到農民生活水平的提高和區域生態環境保護等方面，加強基層水利基礎設施建設是保證水資源可持續發展的歷史要求，因而，需要國家長期、持續地政策和資金支持，有需要基層人民群眾不斷提高對水利基礎設施重要性的認識，認真長效地維護好基層水利基礎設施的運行，造福子孫后代。

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