黑龍江省水利改革發展頂層設計的初步構想

劉加海

(黑龍江省水利廳，哈爾濱 150001)

在2011年7月召開的中央水利工作會議上，胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理在講話中，均強調水利改革發展要做好頂層設計。

黑龍江省是農業大省、生態大省，江河縱橫、湖泊眾多，水資源比較豐沛，水土資源匹配較好，具有建設大農業、大水利的自然條件和資源優勢。但是，由于長期以來水利投入嚴重不足，我省水利基礎設施建設總體滯后、農田抗災能力弱、水資源調控能力不足等問題突出，水資源豐富的優勢沒有得到充分發揮，工程性缺水成為制約經濟社會發展的主要因素，農業靠天吃飯的局面沒有根本改變，與我省擔負的保障國家糧食安全、生態安全等重要職責不相適應。同時，我省用水治水的實踐已經證明，沒有大水利就沒有大農業，沒有大水利就沒有大油田，沒有大水利就沒有大生態，沒有大水利就沒有“八大經濟區”的繁榮，沒有大水利就沒有經濟社會更好更快發展。因此，我們必須準確理解和把握“頂層設計”的基本內涵及其在我國“現實語境”中的關鍵含義，深入貫徹落實中央水利工作會議精神，站在統籌全省經濟社會發展全局的高度，緊緊圍繞“以水興業、以水麗城、以水惠民”的要求，樹立科學用水治水理念，做好水利改革發展的頂層設計，破解體制機制難題，綜合運用治水措施，合理開發利用和配置水資源，強化大水利建設，實現傳統水利向現代水利轉變。

1 “頂層設計”的基本內涵與演變[1-2]

“頂層設計”原本是源于自然科學或大型工程技術領域的一種設計理念，它是針對某一具體的設計對象，運用系統論的方式，自高端開始的總體構想和戰略設計，注重規劃設計與實際需求的緊密結合，不僅需要從系統和全局的高度，對設計對象的結構、功能、層次、標準進行統籌考慮和明確界定，而且十分強調從理想到現實的技術化、精確化建構，是鋪展在意圖與實踐之間的“藍圖”。整體主義戰略、縝密的理性思維與強調執行力，是“頂層設計”的3個特點。

戰略的核心意思就是整體性、全局性、長遠性、重大性目標的設定。戰略管理包含3個內涵:①戰略目標的規劃與設計;②戰略過程的組織與控制;③戰略執行與實施。頂層設計在社會發展和管理領域的運用，也可以理解為“戰略管理”。因此，第二次世界大戰前后，“頂層設計”這一工程學概念變身為“戰略管理”，被西方國家廣泛應用于軍事與社會管理領域。目前，“戰略管理”不僅成為西方國家的非政府組織、企業制定發展戰略的通常方法，而且成為西方國家政府統籌內外政策和制定國家發展戰略的重要思維方法。

2 “頂層設計”在我國“現實語境”中的關鍵含義[2]

2010年10 月，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中首次提出“重視改革頂層設計和總體規劃”;在其后召開的中央經濟工作會議上，又明確提出“加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環節取得突破”;2011年3月，全國人大通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中再次提出“更加重視改革頂層設計和總體規劃”。從“重視改革頂層設計和總體規劃”到“加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環節取得突破”，再到“更加重視改革頂層設計和總體規劃”，是我們黨從我國目前改革與發展的實際情況出發，對我國社會矛盾和社會問題認識深化的表現;是對科學發展觀的又一次豐富和完善，是我們黨關于中國社會主義社會發展理論成熟的表現。要求我國政府必須從戰略管理的高度統籌改革與發展的全局，標志著中國的發展取向結束了“摸著石頭過河”的歷史，進入一個目標明確、規劃具體、戰略得當的新的發展時代。

在2010年12月召開的中央經濟工作會議上，胡錦濤總書記對“頂層設計”這一概念在中國改革發展進程中的含義作了全面的表述，概括起來有以下3層含義:①指導方針，明確指出“著力提高發展的全面性、協調性、可持續性，在實踐中不斷開拓科學發展之路”。②基本內容，主要強調“要堅持統籌兼顧、突出重點，從黨和國家全局出發，提高辯證思維水平、增強駕馭全局能力，把經濟社會發展各領域各環節協調好，同時要抓住和解決牽動全局的主要工作、事關長遠的重大問題、關系民生的緊迫任務，……加強改革頂層設計和總體規劃”。③實現路徑，重點解決“體制性障礙和深層次矛盾、全面協調推進經濟、政治、文化、社會等體制創新”，在“十二五”開局前夕，要把“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設”四位一體進行統籌安排。

從總書記的講話中可以看出，新時期改革頂層設計就是適應轉變經濟發展方式的新形勢，加強改革的統籌力度，增強改革思路的系統性，對整個國家的“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設”四位一體的改革進行全面設計和統籌規劃，把改革真正提升到制度、體制、機制的建設層面，使改革更具有可操作性;新時期改革頂層設計就是指最高決策層對改革的戰略目標、戰略任務、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式等進行整體設計，主要包括以下3個要素:①由最高決策層主導的設計;②有改革路線圖的設計;③有對改革具體操作方式的設計。

3 對“頂層設計”概念的理解和把握

無論從“頂層設計”的基本內涵與演變來看，還是從“頂層設計”在我國“現實語境”中的關鍵含義來看，頂層就是系統的最高決策層，而系統是相對于組織、企事業單位、社團、國家機關或國家等不同層次而言的，因此，頂層是相對的，既可以是大系統的最高決策層，也可以是子系統的最高決策層。也可以理解為:頂層既可以是國家最高決策層，就是黨中央國務院這一層;又可以是省、自治區、直轄市最高決策層，就是省委省政府這一層;既可以是部委最高決策層，又可以是廳局最高決策層。

無論哪個層次的頂層設計，其核心都是設計，簡而言之，就是要求全面設計，為有序改革發展提供可供遵循的“序”。但是，既沒有一成不變的戰略，也沒有一成不變的頂層設計，頂層設計是動態的、發展的，是需要根據變化了的實際而不斷調整的。

因此，頂層設計就是由系統最高決策層以統領全局的戰略視角，用系統的方法，科學地謀劃系統要實現的戰略目標、戰略任務、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式和保障措施，統籌系統內外的各方面、各層次，從最高層開始，自上而下層層設計，并根據自下而上的層層反饋和不斷發展變化的實際情況，不斷加以自我完善和調整。

4 水利改革發展頂層設計的初步構想

4.1 水利改革發展頂層設計的關鍵環節與重點

做好水利改革發展的頂層設計，將頂層設計落實為加快水利改革發展的實際行動，轉化為實際的執行力，黨中央、國務院已經提出了明確的要求。2011年7月，胡錦濤總書記在中央水利工作會議上講話指出“今年中央1號文件對水利改革發展進行了全面部署，當務之急是要加緊行動、抓緊落實。要加強頂層設計、統籌規劃，科學確定水利發展長遠目標、建設任務、投資規模，有計劃、有步驟，分階段、分層次推進”;溫家寶總理也在中央水利工作會議講話中指出“治水是一項長期的歷史任務，必須立足當前、著眼長遠，作好頂層設計、搞好規劃布局，有計劃、有步驟、有秩序地全面推進，促進水利和經濟協調發展，促進流域與區域、城市與農村、東中西部地區協調發展，促進水資源合理利用、優化配置、全面節約、有效保護、科學管理、永續利用”。

根據中央領導同志在中央水利工作會議上的講話精神，結合前述分析，筆者認為，搞好我省水利改革發展的“頂層設計”，既要把握好以下3個關鍵環節:首先，要把我省水利改革發展放到全國水利改革發展和全省經濟社會改革發展的大局中加以科學謀劃，客觀分析我省水利改革發展存在的問題、面臨的形勢與任務;其次，要以統領全局的戰略視角，用系統的方法，科學地謀劃我省水利改革發展要實現的戰略目標、戰略任務、優先順序、主攻方向、工作機制、推進方式和保障措施，統籌水利系統內外的各方面、各層次對水利改革發展的要求，從最高層開始，自上而下層層設計;第三，要根據水利系統內部自下而上的直接反饋、水利系統外部的間接反饋和不斷發展變化的實際情況，不斷完善和調整頂層設計。又要把握好以下4個重點:一要落實，即目標、任務、措施要落地，要變成可實施的具體目標和行動方案;二要統籌，即要多方統籌，充分協調，制定合理可行的規劃布局、能夠為各方接受的措施方案;三要有序，即科學安排實施的程序、階段、層次、步驟、計劃，一旦確定即可付諸實施;四要可評估，即對實施的目標、任務和效果可跟蹤、監測、評估，以便能夠對整體實施效果做到了然于胸。

4.2 我省水利改革發展面臨的形勢與任務[4-5]

2010年，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，這是新中國第一次制定全國性的國土空間開發規劃，《規劃》在國家層面將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域，明確了各自的范圍、發展目標、發展方向和開發原則，并提出了以“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局、以“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局和以“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。我省不僅是三大戰略格局的重要組成部分，而且在確保國家糧食安全、能源安全、生態安全和國土安全方面具有舉足輕重的重要作用。同時，為充分發揮我省的區域優勢和資源特色，省委省政府又提出了“八大經濟區”和“十大工程”戰略以及“以水興業、以水麗城、以水惠民”的宏偉目標。因此，我省水利工作必將面臨更大的挑戰，肩負更艱巨的任務。

4.2.1 保障國家糧食安全對我省水利改革發展提出了更高的要求

糧食安全關系國民經濟發展和社會穩定的全局，對我國這樣人口眾多的發展中國家具有戰略意義。但隨著工業化和城鎮化加進程加快，人口增加和人民生活水平提高，糧食消費需求呈剛性增長;耕地減少、水資源短缺、氣候變化等因素對糧食生產的約束日益突出，我國保障糧食安全面臨嚴峻挑戰。

我省是我國重要的商品糧生產基地，在國家糧食安全戰略中具有重要地位，在構建適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食安全保障體系中具有不可替代的作用。2011年，我省糧食總產量達到557億kg，占全國糧食總產量的1/10強，居全國第1位。《全國新增500億kg糧食生產能力規劃(2009—2020年)》確定的800個糧食生產重點縣中，我省有105個縣(場)，承擔著國家88.5億kg糧食增產的任務，占國家新增500億kg糧食的18%，是國家糧食生產能力建設的重要區域。胡錦濤總書記視察我省時強調，糧食安全始終是治國安邦的頭等大事，要求我省繼續抓好糧食生產，積極發展現代化大農業，真正使這片肥沃的黑土地成為國家可靠的大糧倉。

水利是農業的命脈，是現代農業建設不可或缺的首要條件。愈加強調糧食安全的重要性，水利的支撐作用就愈加凸顯。但目前我省保障糧食安全的水利基礎還不穩固，農田水利基礎設施比較薄弱，抗御水旱災害能力不強，截止到2010年底，全省農田實際灌溉面積達到406萬hm2，僅占農田面積的28%左右，大型灌區節水改造與配套率只有50%，新規劃的大中灌區建設剛剛起步，全省旱澇保收田僅占耕地面積的15%，與打造國家重要糧食生產基地、發展現代農業的要求不相適應，與其在國家農業發展中的全局性、戰略性地位極不相稱。貫徹落實糧食安全戰略，實現新增千億斤糧食產能規劃目標，迫切需要加快農田水利化，推進灌區改造，提高灌溉保證率，提高水資源調控和保障能力，增強抗災減災能力，為建設集中連片的高產穩產田，把我省打造成為國家可靠的大糧倉提供支撐和保障。

4.2.2 實現區域振興與城鄉統籌對我省水利改革發展提出了更高的要求

振興東北老工業基地，是實現全國區域經濟社會協調發展的重要戰略舉措，事關改革發展穩定大局。城鎮化是工業化、現代化的重要標志。實施城鎮化戰略是國家擴大內需、推動國民經濟增長、優化城鄉經濟結構作出的重大決策。

我省正面臨產業、經濟、社會管理等全面升級轉型的關鍵時期。省委省政府不斷充實振興戰略內涵，完善政策措施，提出要按照主體功能區和經濟功能區明確功能分區，打造帶動全省加快發展的“松嫩平原三江平原農業綜合開發試驗區”、“大小興安嶺生態功能保護區”、“哈大齊工業走廊建設區”、“東部煤電化基地”、“東北亞經濟貿易開發區”、“哈牡綏東對俄貿易加工區”、“高新科技產業集中開發區”、“北國風光特色旅游開發區”等“八大經濟區”規劃和“十大工程”建設的戰略構想。形成了以高新技術產業為先導，以基礎產業為依托，以先進制造業為支撐的工業發展新格局。2009年《黑龍江省哈大齊工業走廊建設區規劃》、《黑龍江省東部煤電化基地建設區規劃》及《黑龍江省高新科技產業集中開發區規劃》的出臺，進一步細化和明確了工業化發展及區域經濟發展的方向。我省將城鎮化建設作為實現老工業基地振興和推進和諧社會建設一項重大戰略任務進行部署和推進，形成了以大城市為核心、中等城市為骨干、小城鎮為基礎的城鎮規劃建設體系。

要抓好老工業基地經濟產業發展和城鎮化建設，水利是必要條件。預計到2020年，僅工業用水就將比2010年增加20億m3左右;實現“以水興業、以水麗城、以水惠民”的戰略目標，要求重點抓好河道綜合整治、濱水基礎設施、濱水景觀等城市水利工程建設工作。然而目前我省供水設施建設滯后，供水能力不足，與構建現代化水利基礎設施體系的要求不相適應;水資源利用結構不合理，用水浪費嚴重，與建設節約型社會和實現經濟社會可持續發展的要求不相適應;水資源自然優勢和水利綜合效益沒有得到充分發揮，與以水興業的要求不相適應。因此，必須圍繞區域發展，加快水源和供水工程建設，建設一批重點水利樞紐，提高供水保障能力，支撐經濟社會更好更快發展;圍繞城市建設，加強防洪、供水、排水等設施建設，保護、開發、利用好城市水資源;圍繞節水型社會建設，開展以提高用水效率為核心的技術革命，開發和推廣節水工業、節水農業、節水服務業技術，提高水資源利用效率。

4.2.3 “以水興業、以水麗城、以水惠民”對我省水利改革發展提出了更高的要求

富民是強國之基。黨的十七大著眼于推動科學發展、促進社會和諧，作出了著力保障和改善民生的重大決策和部署。水利工作和民生息息相關，與人民群眾幸福安康、富裕文明緊密相連，充分發揮水利基礎作用，提高公共服務能力，事關人民利益與福祉。省委、省政府著眼全省經濟社會發展全局，提出了“以水興業、以水麗城、以水惠民”的宏偉目標。

截止到2010年底，全省仍有48%的農村人口需要解決飲水不安全問題，中西部老少邊窮地區群眾生產生活用電急需改善，全省旱澇保收田僅占耕地面積的15%，水污染、水生態環境退化尚未得到有效控制，與建設社會主義新農村和構建和諧社會的要求不相適應，與人民群眾共享水利發展成果、全面實現小康社會的目標相比，水利建設任務仍十分艱巨。

要實現“以水興業、以水麗城、以水惠民”的宏偉目標，就必須加快水利改革發展。從水利發展理念方面，要求我們要將水利放在“富民強省”的大局中去謀劃，將“以人為本，惠及民生”、“統籌兼顧，協調發展”作為基本原則貫徹到防災減災、水利建設、水利管理和水利改革等各項工作中，大力發展民生水利、生態水利，提高水資源的綜合利用效益，讓廣大人民群眾共享水利發展成果。從水利發展思路方面，要求我們要圍繞全面建設小康社會和基本實現現代化的目標，按照全省經濟社會發展和生態環境保護的要求，有計劃、有步驟地構建完備的水利基礎設施保障體系，建立科學的水資源利用與保護體系，形成完善的水利管理和運行機制，提高防洪抗旱減災能力、水資源調配能力、生態環境保護能力以及水利社會管理和公共服務能力，實現經濟發展、生態優美、水資源可持續利用，并最終造福于民。從水利發展措施方面，要求我們必須抓好發展這個第一要務，以改革創新的精神，重點突破水利發展滯后對經濟社會發展的“瓶頸”制約，加快大江大河、主要支流及城市防洪工程建設，提供防洪安全保障，保護人民群眾的生命財產安全;加強河湖水系連通工程建設，提高水資源調配能力，確保工農業用水，大幅度提升水利基礎設施的服務和保障能力，為經濟發展保駕護航;加快農業灌溉排水工程建設，提高糧食生產能力，促進農業增產增效，著力提高農民的收入水平;加強河湖、濕地、黑土地的生態修復保護與濱水城鄉建設，修復、保護和美化城鄉生態環境，大力發展生態旅游，著力提高旅游收入在居民收入中的比重;加快水能資源開發，推進農村電氣化縣建設，切實保障人民群眾用上清潔能源。

4.2.4 保障國家能源安全對我省水利改革發展提出了更高的要求

能源關系國計民生和國家安全，是世界各國關注的焦點領域。我國是能源生產和消費大國，但能源消費遠大于供給，目前基本能源消費占世界總消費量的1/10，居世界第2位，對外依存度增大。隨著我國經濟社會快速發展和工業化加速推進，對能源的需求將進一步增加，在國內供給約束、全球氣候變化、國際能源市場波動的背景下，能源安全問題已成為國家安全的隱憂，引起黨中央、國務院和全社會的高度重視。

我省是我國重要的石油、煤炭等能源生產基地，在國家能源安全戰略中具有重要地位。大慶油田是世界十大油田之一，原油產量占全國總量的22.3%;全省煤炭儲量豐富，原煤產量占全國的3.2%;全省水能資源豐富，經濟可開發水能資源的開發率僅10%，開發潛力很大。國務院批復的《東北地區振興規劃》把我省東部地區列為國家重點支持的能源工業基地。我省貫徹落實國家區域戰略，編制了《黑龍江省東部煤電化基地建設規劃》，謀劃把我省包括雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、牡丹江和佳木斯等6個城市在內的東部地區建設成為以煤電化產業為主導，相關產業配套，煤電資源綜合利用的經濟增長板塊。

能源基地建設離不開水資源保障，特別是煤電化項目需水量和排污量都很大，影響水生態和水環境。據測算，東部煤電化基地建設將新增用水10億m3，較現狀增加一倍。但目前東部煤電化基地規劃區供水量已占水資源量的42%，地下水開采量占地下水資源可利用量的76%。同時，水煤分布不匹配，呈“富水貧煤，富煤貧水”的格局，如牡丹江、佳木斯地區煤炭資源較少但水資源相對較豐富，而雙鴨山、七臺河地區煤多、質量好但水資源較少，且所處的安邦河、撓力河、倭肯河等流域，現狀水資源開發利用率已超過50%，如果考慮煤電化基地建設新增用水，水資源開發利用率將進一步提高，用水需求將嚴重超過當地水資源的承載能力。另外，東部地區水環境形勢亦不容樂觀，主要江河水質類別大多為Ⅴ～劣Ⅴ類，污水處理能力嚴重不足，僅達到約10%，考慮到煤電化項目多為高耗水、高污染的特點，水生態和水環境形勢將更趨嚴峻。

我省既肩負著保障國家能源安全的重任又面臨著水資源約束的嚴峻挑戰，迫切需要加快水利改革發展，加強引調水等水資源配置工程建設，完善供水保障體系，大力推進節水型社會建設，強化節水減污，加強污水處理設施建設，提高再生水回用率，為能源基地建設提供水利支撐。

4.2.5 保障生態安全對我省水利改革發展提出了更高的要求

我省生態資源豐富，生態系統類型多樣。全省森林覆蓋率41.9%，森林面積占全國的14%;草地面積433萬hm2，是全國10個擁有大草原的省份之一;天然濕地面積556萬hm2，占全國天然濕地面積15%以上。我省廣布的森林、濕地和草原，不僅是全省90%以上河流的發源地和水源涵養地，更是我國東北、華北地區抵御西伯利亞寒流的天然生態屏障，對我國乃至東北亞生態安全都有著重大影響。2002年省政府批復了《黑龍江省生態省建設規劃綱要》，明確了生態省建設的目標和任務，作為建設生態屏障、保障生態安全的重要舉措。去年，省委省政府又把《黑龍江省大小興安嶺生態功能保護區規劃》、《黑龍江省北國風光特色開發區規劃》納入八大經濟區規劃，進一步突出了生態建設重點。

水是生態環境的控制性要素。生態屏障建設離不開水資源保障。但近年來，隨著區域人口的增加和工業化、城鎮化、農業現代化的加速推進，墾殖活動日益頻繁，特別是河流上下游各自為政、超量引用地表水，導致烏裕爾河、雙陽河、呼蘭河和螞蟻河等河道斷流時間逐步加長，穆棱河、安邦河等流域水土流失、水污染加劇。受糧食價格的影響，三江平原在引水工程沒有配套的基礎上，大面積發展水稻，造成局部區域出現地下水超采。全省水土流失面積占總面積的1/3，特別是黑土區水土流失嚴重，不少地方因表土流失殆盡而喪失了生產能力，水土流失潛在危險巨大，雖經多年治理，取得了一定成效，但治理任務仍然艱巨。河湖水體質量總體惡化的趨勢尚未得到有效遏制，江河湖泊水體污染嚴重，水功能區水質不達標;淺層地下水尤其在農業發達地區受到嚴重污染，廣大農村地區由于地下水超采，導致水位降低，從而引起濕地萎縮、土壤鹽漬化、沙化等一系列生態環境問題。隨著老工業基地戰略的深入實施和國家商品糧基地的加快建設，我省水土資源開發強度將會進一步增大，水生態保護及生態屏障建設將面臨更加嚴峻考驗。迫切要求加快推進水利改革發展，實施最嚴格的水資源管理制度，加強水資源節約和保護，滿足生態脆弱區和重要河湖濕地的生態用水需求;加強水土保持和水生態修復，涵養水源，減少水土流失，維護植被良好生長環境;加快建立生態補償長效機制等等非工程措施建設，為建設生態屏障，保障生態安全奠定堅實的水利基礎。

4.2.6 捍衛國家領土完整和主權利益對我省水利改革發展提出了更高的要求

當前，國際形勢復雜多變，邊境爭端風起云涌，我國周邊環境仍存在很大程度的不確定性，面臨著捍衛國家領土完整、主權利益的現實挑戰。

我省地處我國東北邊疆，位于東北亞中心腹地，與俄羅斯的邊境線長度就達2 981 km，其中由黑龍江、撫遠水道、烏蘇里江、松阿察河、白棱河、興凱湖、瑚布圖河、綏芬河等國境界河界湖構成的水界總長度2 723 km。這些界河界湖在確定領土邊界、航行安全、水資源開發利用、水污染防治、生態維護等方面，與鄰國有著錯綜復雜的利害關系，稍有不當，勢必影響睦鄰友好關系乃至整個東北亞地區的安全與穩定。

維護國土安全和對國境界河界湖應有的權益與水利密切相關。國際界河的開發利用、保護與治理關系國土增減和水資源權益。目前，黑龍江和烏蘇里江干流由于水力沖刷、坍岸和低灘切割，江道演變十分復雜，退岸切灘嚴重，易于引起國土流失和國界變動;黑瞎子島、珍寶島等也面臨因水力侵蝕造成國土流失的突出問題。同時，隨著全省經濟社會發展，用水需求將進一步增長，在國內河流水資源開發利用不平衡、一些河流開發利用率已較高的情況下，水量豐沛的國境界河界湖水資源開發利用率還很低，加快開發利用界河界湖過境水資源已成當務之急。為避免界河河道演變造成國土流失和國界變化進而影響國土安全和邊界穩定，以及國際河流水資源開發利用帶來的水資源分配爭端、跨境水污染等，迫切要求加快推進水利改革發展，加強界河界湖水資源利用與國土防護，積極、穩妥、有序推進界河界湖開發利用和保護治理，依托界河界湖水資源加快灌區建設，加強水源涵養和水生態保護，有效防范水污染，為保護國土和主權利益提供水利支撐。

綜上所述，加強我省水利改革發展的頂層設計，全面提升水利支撐和保障能力，盡早形成發達完善的水利保障體系，是深入貫徹落實中央和省委一號文件及水利工作會議精神，加快推進國家糧食安全戰略、振興東北等老工業基地戰略及我省的八大經濟區和十大工程戰略，促進我省經濟社會又好又快、更好更快發展的客觀需要。

4.3 我省水利改革發展頂層設計的初步構想

搞好水利改革發展的頂層設計，就是要在今年“中央1號文件”和省委省政府相應出臺的“落實中央一號文件的實施意見”對水利改革發展的全面部署下，切實做好我省水利改革發展的總體頂層設計、近期發展階段頂層設計和各類專項頂層設計，以水利規劃體系為主要依托，以卓有成效的前期工作和體制機制改革等保障措施為主要抓手，形成自上而下可總領、可實施的水利改革發展頂層設計體系。

4.3.1 總體頂層設計構想

水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，中央“2011年一號文件”明確提出水利改革發展要走一條具有中國特色的水利現代化道路。水利現代化不僅是國家全面實現現代化的重要組成部分，而且是其他部門實現現代化的支撐和保障。水利的地位和作用決定了水利現代化要在與國家現代化進程相協調的前提下適度超前，水利行業要率先實現現代化。

我省用水治水的實踐證明，沒有大水利就沒有大農業，沒有大水利就沒有大油田，沒有大水利就沒有大生態，沒有大水利就沒有“八大經濟區”的繁榮，沒有大水利就沒有全省經濟社會更好更快發展[6]。因此，我省水利改革發展的總體頂層設計基本框架就是要大力發展有我省特色的現代化的大水利，突出科學發展主題和加快轉變經濟發展方式主線，按照“以人為本”和維系“青山碧水黑土”為前提，緊緊圍繞“八大經濟區”和“十大工程”建設，以實現“以水興業、以水麗城、以水惠民”為目標，以保障國家糧食安全、生態安全、國土安全、能源安全為重點，采用現代的治水理念、先進的科學技術、科學的管理制度，通過水資源的合理開發、高效利用、綜合治理、全面節約、優化配置、有效保護和科學管理，構建適應我省經濟社會現代化要求的防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、現代的農田水利體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的管理與服務體系等五大體系，實現水與經濟、社會、生態環境協調發展，為全省經濟社會可持續發展和現代化建設提供有力的支撐。

4.3.2 近期發展階段的頂層設計構想

今后5 a到10 a或近期階段我省水利改革發展的頂層設計就是(中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關于貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》的實施意見)。

對于我省這樣一個地處邊遠、經濟實力相對較弱的省份來說，要保證‘實施意見’的全面落實，切實加快推進我省水利的改革發展，爭取中央財政性資金增加投入顯得尤為重要。而要爭取中央財政性資金對水利投入的穩定增長，關鍵是要做好各類水利專項規劃，抓好項目前期工作，做實水利建設有效需求:

1)做好規劃工作。在國家水利發展“十二五”規劃、各類專項規劃指導下，認真做實做細我省的水利發展“十二五”規劃和各類專項規劃，提出“十二五”水利發展目標和指標、水利建設和改革管理任務、政策措施、投資規模、實施計劃和保障措施，將省委省政府出臺的落實中央一號文件的實施意見中明確的目標任務具體落實到今后5 a水利發展改革實際工作中，將水利建設的重點和項目落實到能夠爭取中央投入的規劃上。這是今后5 a推進水利改革發展的重要依據。

2)做好重大項目的儲備工作。今后5～10 a是重大項目開工建設的重要機遇期，要加大前期經費投入，加強前期工作管理，加快前期工作步伐，充分論證項目的建設必要性、技術可行性和經濟合理性，切實提高前期工作質量，保證前期工作的可批性，以加快項目的立項審批進程，力爭早日開工建設。

3)做好資金籌措和投資安排建議。根據專項規劃和項目前期工作，科學合理地提出投資需求、資金籌措方案、項目建設排序以及年度投資建議計劃，保證投資計劃的可執行性。

僅僅是加大公共財政對水利的投入對我省加快基礎設施建設的支撐力度仍然有限，還需要進一步加快研究、構建如何加大金融對水利建設的支持力度、建立各級水利投融資平臺、廣泛吸引社會資金投資水利、加強各類涉水資金整合、加大政策支持力度等一系列確保水利投入穩定增長的機制。

建立起了水利投入的穩定增長機制，有了科學的各類水利專項規劃和卓有成效的項目前期工作，還不能將省委省政府出臺的落實中央一號文件的實施意見中明確的目標任務全面具體落實，還需要抓緊研究如何不斷創新水利發展體制機制，加快水利改革管理。如:從哪些方面完善水資源管理體制，怎樣科學、合理、可操作地劃定“三條紅線”，以確保最嚴格的水資源管理制度得以有效實行;如何深化水利工程建設和管理體制改革、積極推進水價改革、健全基層水利服務體系、強化水利科技支撐等等。

4.3.3 專項頂層設計構想

做好各類專項頂層設計就是要針對水利改革發展所涉及的各個業務領域，抓緊完善基礎性規劃和各類專項規劃，依據規劃，加快編制實施方案或實施意見。由于治水的長期性、艱巨性和復雜性，開展頂層設計必須要有扎實的基礎性規劃和高質量的前期工作，對江河綜合治理開發和保護以及防洪、水資源等進行科學規劃和系統安排，在此基礎上，在制定實施規劃、實施方案或實施意見，然后開展卓有成效的前期工作。為此，應主要做好胡錦濤總書記要求當前要全力以赴完成好的六大重點任務和省委省政府出臺的落實中央一號文件的實施意見中的十大重點建設任務(重點實施農田水利、農村飲水安全、水資源開發利用、大江大河和中小河流治理、病險水庫(閘)除險加固、水能資源開發、國境界河國土防護、水土保持、河湖生態修復、濱水城市和旅游名鎮水利工程建設)的頂層設計，科學地編制支撐規劃，卓有成效的開展前期工作。

5 今后工作建議

搞好水利改革發展的頂層設計，全國水利系統尚處于探索階段，目前還沒一個普遍適用的指導意見。下一步，要結合中央水利工作會議和中央1號文件的貫徹落實，以水利部即將出臺的頂層設計體系為指導，結合我省實際，以水利規劃體系為主要依托，以卓有成效的前期工作和體制機制改革等保障措施為主要抓手，形成自上而下可總領、可實施的水利改革發展頂層設計體系。當前尤其要做好以下3方面工作:

1)要圍繞省委省政府出臺的落實中央一號文件的實施意見中提出的五大體系建設目標和十大工程建設任務，以戰略規劃、發展規劃、綜合規劃、專業規劃和專項規劃為基本框架，按照流域和區域管理要求，分析哪些規劃已經具備，哪些規劃需要進一步完善，哪些規劃需要編制，構建完備的水利規劃管理體系，推進水利規劃的編制與管理工作。

2)根據規劃確定的目標、任務、總體布局、實施計劃，按照項目建議書、可行性研究、初步設計和各階段審查審批要求，分析規劃擬定項目前期工作的進展情況、存在的問題，創新項目前期工作管理體制機制，按照規劃確定的實施計劃，圍繞項目的可批性，提出切實可行的前期工作推進措施，推進項目前期工作的編制與管理工作。

3)要圍繞省委省政府出臺的落實中央一號文件的實施意見中提出的水利管理改革目標，加強水利管理與改革的研究工作力度，不斷創新水利發展的體制機制。

[1] 徐敦楷.頂層設計理念與高校及科學發展[J].中國高等教育，2008(22):11-13.

[2] 竹立家.改革需要什么樣的“頂層設計”.人民論壇，2011(01):32-33.

[3] 中共黑龍江省委，黑龍江省人民政府.中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關于加快水利改革發展的意見[S].哈爾濱:中共黑龍江省委，黑龍江省人民政府，2011.

[4] 黑龍江省水利廳，水利部發展研究中心，黑龍江省水利水電勘測設計研究院.黑龍江省現代水利發展戰略研究[R].哈爾濱:黑龍江省水利廳，北京:水利部發展研究中心，哈爾濱:黑龍江省水利水電勘測設計研究院，2010.

[5] 陸兵.抓住機遇發揮優勢全面建設黑龍江省現代水利[R].哈爾濱:黑龍江省直機關工委省直機關大講堂，2011.

[6] 吉炳軒.建設國家穩固可靠優質大糧倉——關于發展現代化大農業的調查與思考[EB/OL].(2011-10-11)http://www.hlj.gov.cn.