消除失地農民政策性排斥的對策研究

王瑞妮

（渭南師范學院經濟與管理學院，陜西 渭南 714000）

社會排斥是指由于政策、經濟、文化、社會保障體制、勞動力市場、社會網絡關系等因素的影響和相互強化，使農民在失去土地后不能享受到與其他市民一樣的權利和生活。隨著我國城市化的發展，出現了越來越多的失地農民，由此導致的各種社會問題也隨之產生，其中表現突出的為農民在失去土地成為“市民”后，卻不能很好的與城市融合。為此擬通過對失地農民所受的根源性排斥——政策性排斥進行詳細分析，提出相關對策建議，以期為促使失地農民與城市融合奠定良好的基礎。

1 失地農民政策性排斥的表現

1.1 土地征用不符合公共利益要求

我國憲法及《土地管理法》規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”由此可見，政府只有在以“公共利益”為目標時才可以征用農民的土地。但法律中卻沒有關于“公共利益”明確界定，致使在實踐中“公共利益”的范圍被無限擴大。2009年國土資源公報的統計數據顯示，2009年全國批準建設用地57.6萬hm2，其中交通運輸占27.4%，水利設施占7.6%，能源占13.7%，工礦倉儲占21.5%，住宅10.9%，其他占18%，其中真正屬于“公共利益”范疇的交通運輸和水利設施僅占批準建設用地的35%[1]。

1.2 征地程序的不規范導致農民無選擇權

政府在整個征地過程中是處于主導地位，同時征地行為又帶有一定的強制性，征地方案和補償標準都由政府制定，致使農民沒有選擇權，只能被動接受?！锻恋毓芾矸ā芬幎ā皣艺魇胀恋氐?，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見?！睆囊幎ǖ某绦蛑锌梢钥闯?，如果政府要征用土地，被征地者只能接受。對于當地政府部門公布的補償方案如有不滿，可以提出意見，但至于意見提出后的后續工作，規定中并沒有相關說明。

政府征用土地后采用拍賣的方式以市場價格出售土地，兩者之間的土地差價極大。據國土資源部網站報道，武漢市在2010年第七次土地拍賣會上將19宗地以43億元總額成交，部分土地成交價超過600萬/667m2。高昂的土地出售價格與農民得到的土地補償價格形成明顯反差。

1.3 暗箱操作侵害了農民知情權和參與權

按照法律規定，土地征用要執行“兩公告，一登記”（即征地方案公告、安置補償方案公告、地上財物登記）程序，但在實踐中這些程序卻沒有被嚴格執行。此外，我國《土地管理法》明確規定“依法屬于村農民集體所有的土地由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理”。因此，在征地過程中，有權就征地條件進行談判是村集體經濟組織或村民委員會，村民個人是無權談判的。對于村民委員會來說，其中更重要的職責是配合上級政府完成征地任務，而不是為村民爭取利益，由此導致村民在征地過程中的知情權、參與權最終喪失。

1.4 監督機制的缺失導致政府濫用土地征用權

在我國地方政府要征用農村集體土地，必須依照法定程序編制土地利用總體規劃，報上級人民政府審批。其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準，也就是說某市級政府要征用本市周邊農村集體土地，可能由市級政府審批。征地權和審批權的統一使土地征用缺乏監督，導致土地征用權被濫用。2010年國土資源部向全國公布了9起土地違法典型案件。其中，陜西省榆林市榆陽區麻黃梁工業集中區違法征、占萬畝土地[2]。土地征用權的濫用導致我國大量耕地被占用或荒廢，給國民經濟發展和被征地農民造成了嚴重損失。

1.5 過低的征地補償費剝奪了農民收益權

征收農民土地必須支付給農民征地補償費，按照《土地管理法》規定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。該三項費用都是以被征耕地前三年平均年產值的倍數計算，即按農業用地來予以補償的。被征用的土地轉為建設用地后，其土地增值空間巨大，按照農業用途計算的補償標準，剝奪了農民享受土地增值收益的權利。既然農民擁有集體土地的所有權，那么就應該享有土地增值收益，但按照目前征地補償標準，農民并沒有享受到土地的增值收益。

2 失地農民政策性排斥的原因

2.1 土地征用權被濫用

2.1.1 法律規定相互矛盾 我國關于土地征用權的規定主要來源于《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》，這三部法律規定的相互矛盾是導致土地征用權被濫用的原因之一。

我國《憲法》第十條規定“城市土地屬于國家所有”，而第十條第二款則規定“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，即當農村集體土地要被用于公共利益時，才可以通過征用的方式將其所有權收歸國有，如商品房開發、建設高級酒店等不符合“公共利益”的用途是不能征用農村集體土地的。《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地?！卑凑沾艘幎ǎ瑔挝缓蛡€人只能使用國有土地，如果要使用農民集體土地的話必須先征為國有土地后再申請。但現實中個人或單位需要土地很少是出于公共利益，這與征地必須符合“公共利益”相矛盾?！冻鞘蟹康禺a管理法》第八條規定“城市規劃區內集體所有的土地,經依法征用轉為國有土地后,該塊國有土地的使用權方可有償出讓”。房地產開發并不符合公共利益，這樣農民集體土地就被排除在房地產開發用途范圍外，將農民集體土地征后用于房地產開發違背了《憲法》中符合公共利益的規定。

2.1.2 “公共利益”界定不清 我國的《憲法》、《土地管理法》以及相關法律都沒對“公共利益”做出明確界定。這就造成地方政府可能假借“公共利益”之名大肆征用土地，以低價征用高價賣出，損害農民權益。現實中開發區建設、房地產開發、各種娛樂設施場館建設、招商引資、形象工程等都出現過征用農村集體土地的現象，可見現實中的土地征用范圍涵蓋社會經濟各個領域。按照亞當·斯密的觀點,任何經濟活動都具有一定的公益性,市場通過“看不見的手”能將人們的自利行為整合為促進經濟繁榮的公益行為。如市場主體商業投資也被作為公共利益的需要,頻繁征用農民土地。

2.1.3 土地征用缺乏監督 我國現行土地立法還沒有針對政府征地行為，建立一套有效的監督制約機制?，F實中征地范圍的決定權、征地審查權、補償方案確定權等都由政府部門自行決定，具體實施。缺少了必要及有效的監督，導致地方政府既是運動員又是裁判員。在現行法律還沒形成對政府部門土地征用權進行有效監督制約的情況下，土地收入成為當地政府重要且易得的收入來源，這更進一步刺激了地方政府濫用土地征用權。

2.2 土地收益權混亂

2.2.1 農村集體土地產權全能殘缺 財產所有權是所有權人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權力。作為一種特殊的財產權利的土地所有權，至少應該有同其他財產所有權一樣的權能，即占有、使用、收益和處分財產的權利。我國對農村集體土地所有權的限制體現在兩方面：一是土地發展權被剝奪。土地發展權是基于土地所有權，從土地所有權和收益權中分離出來的一種物權，是土地所有權人或使用權人通過改變土地用途而額外獲得收益的權利[3]。農村集體土地發展權是通過將土地用途從農業用地轉變為建設用地和結存建設用地直接進入土地一級市場來實現的。在我國，政府不但壟斷建設用地使用權的供給，而且農用土地轉變為建設用地還受到政府的嚴格限制；二是土地承包經營權不完全。農民承包土地之后只能按照土地承包合同的規定種植各種農作物，不得用于建設，這樣就限制了土地用途，是一種受到限制的土地承包經營權，它使農民在征地時只能獲得按照農用土地計算的補償。

2.2.2 農村集體土地產權主體缺位 農村土地是集體所有制，正是“集體所有制”的特征和現行法律對于“集體所有”的模糊界定，導致在現行農地產權制度下，“誰”是土地真正的所有者并不明晰。首先，“集體所有制”意味著每一個集體成員的“退出權”被剝奪。農戶作為集體組織的一員，平等地擁有對集體土地“人人有份”的成員權，但在離開所在集體組織時卻不能拿走任何一份集體財產。“集體所有制”的限制，使得集體與農民在權益關系上模糊不清，形成“人人有權，人人無權”的尷尬局面；其次，農村土地屬集體所有，這個“集體”實際上包含鄉(鎮)集體、村集體和組集體三重含義，現行法律并沒有說明農地到底屬于哪一級集體。何況集體所有權只有通過集體才可以行使，單個個人是不能行使的，而農民剛好又缺少實現集體所有權的組織形式和程序。村民委員會本應是村民自治組織，代其行使土地的管理和經營權維護村民利益，但現行組織制度對村民委員會缺乏維護村民集體利益的約束和激勵機制，村委會的經營管理權往往會越過所有權，成為農村集體土地事實上的所有者。這種制度安排使村民成為事實上的無權者，村民委員會或者是村領導成為農村集體土地所有權人的發言人。

2.3 土地補償政策不合理

2.3.1 征地補償標準和范圍不合理 我國相關法律規定土地補償費的計算按照農業用途，即土地前三年平均年產值的倍數計算，土地年產值又是產量和價格的函數，它會受到自然條件和經濟環境的影響。而事實上土地的價格與它所處的地理位置、地區經濟發展狀況、地區基礎設施建設狀況等因素相關，以土地年產值為標準計算征地補償費就顯得十分不合理。各國關于拆遷補償費的范圍包括土地補償、土地上的實物補償、搬遷費、鄰接地損失補償、離職者或失業者補償、間接可得利益損失補償等[4]，但目前我國的征地補償費范圍太過狹窄。

2.3.2 土地收益分配混亂 征用土地收益被分為四部分：第一部分是中央和各省收取的各項稅費，主要有農業重點開發建設資金、耕地開墾費、建設用地有償使用費、用途變更費和征地管理費；第二部分是市、縣財政部門征收的稅費，主要有耕地占用稅、建設用地有償使用費；第三部分是鎮村組集體經濟組織收取的各種稅費，主要有基本農田建設資金和土地補償費；第四部分是失地農民的補償，主要有土地補償費、地上附著物補償費、青苗補償費、安置費等。以江蘇省為例，其土地征用補償費為7.47萬～8.08萬元/667m2，其中中央和省收取的各種稅、費、金占總額的21.2%；市、縣財政部門收取的稅費占總額的12.4%；鎮村組等集體經濟組織收取的費、金占總額的25.5%；被征地農戶所得到的土地補償費、地上附著物補償費、青苗補償費、安置費等僅占總收益的38%[5]。農村集體土地所有權歸農民集體所有，但農民在征用土地收益中只占38%，土地收益分配所占份額過低。在其他地區，農民在土地收益分配上所占比重，至今沒有明確的標準和方案。

3 消除失地農民政策性排斥的對策建議

3.1 修改完善現有法律法規

首先，《憲法》是我國根本大法，應該以《憲法》為依據，修改其他法律中與《憲法》就土地征用相矛盾的地方。土地征用范圍嚴格界定在符合公共利益范圍內。其次，修改農村集體非農建設用地不能出租、轉讓、抵押的規定，改為在嚴格的土地用途管制前提下，只要符合土地利用規劃，就可以由土地所有權人和土地使用者直接協商來轉讓土地，也就是允許農村集體土地進入土地市場進行交易，同時允許農民以租賃、參股等辦法參與土地收益的二次分配。

3.2 明確界定農村集體土地產權主體和權能

農村集體土地產權主體是一個抽象而模糊的概念，不能起到保護農民權益的作用。只有明確界定集體產權主體，使其更加明晰化、具體化。合理劃定集體產權權能，使其可操作化，才能保護農民合法權益。具體做法可以將農村集體土地所有權收歸國有，將使用權、占有權、收益權、處置權等歸土地承包經營者所有，土地承包期限為無限，國家只有處于“公共利益”時可以征用土地，除此之外，任何個人和組織無權征用農民土地。這樣不但可以讓農民獲得土地增值收益，還可以促進農地使用權流轉。當國家為了“公共利益”征用土地時，由代表國家的當地政府和農民之間進行直接談判，按照市場價值收回土地。這樣政府為征用土地付出的成本增加，在一定程度上就可以遏制政府征地行為。政府可以通過征收高額土地交易稅的方式遏制大規模的土地兼并行為，而對政府征用土地實施稅收減免，這樣既鼓勵農民將土地使用權轉讓給國家，又可以遏制私人之間的大規模土地交易行為。

3.3 嚴格土地征用管制，明確界定“公共利益”

在《憲法》等有關法律中明確界定公共利益的內涵及范圍，使征地范圍具有可操作性。日本就明確規定公共利益包括按照《城市規劃法》進行的公路等建設，按照《河川法》等進行的水庫、堤防等防洪設施建設，根據《港灣法》進行的港灣港位建設等。韓國的《土地征用法》也規定只有在涉及軍事國防、修建鐵路、供電、供水、供氣等公用設施，建設公園、市場等公益設施以及經過政府授權的單位以出租或出售為目的的福利性住宅建設時，才可以征地。我國也應采用舉例法，明確界定“公共利益”范圍，即包括國防、水利等重大公共項目建設，能源、供電、供水、供暖等城市公用事業和公園、廣場、道路等其他市政設施建設。除此之外的教育、文化、衛生、體育等城市公共事業和行政單位建設用地則不允許征用基本農田，因為城市分區規劃的建設用地是完全可以滿足這部分“公益”用地。

3.4 合理補償失地農民利益損失

根據慕堯德[6]的研究，征地補償費應包括兩部分：土地征用費和土地賠償費。土地征用費相當于土地的價值，必須要引入市場機制，在綜合考慮土地區位、地區經濟發展水平、土地供求關系、農用地等級、土地類型、產值、人均耕地數量等因素的基礎上進行地價評估，以合理的土地征用費標準對失地農民進行補償。土地賠償費是對被征地農民因土地被征用而造成的經濟及其他損失的賠償，主要包括失地農民的經濟損失賠償及失地后的安置費用補償。經濟損失賠償主要指青苗及地上附著物的賠償。安置費用主要用于保障失地農民在住房、最低生活保障、各種社會保險、子女受教育和就業培訓等方面的權益。土地征用費也可以作價入股，由商業性用地征地主體和被征地農戶進行協商后，通過簽訂合同取得優先股的方式獲取收益。經濟損失賠償可以一次性付給失地農民，安置費用的賠償應繳費給國家，由國家為失地農民建立社會保障機制。

3.5 建立健全征地監督管理機制

建立健全土地征收監督管理機制首先應建立多元化監督體系。主體多元的監督體系要從這三個方面入手：一要改革土地管理部門的行政序列，實行中央政府垂直領導的管理體制，使現行土地行政主管部門擺脫地方政府的制約，以加強土地征收管理工作。二要設立專門仲裁機構，用于處理土地糾紛案件。該仲裁機構必須獨立于政府部門，以強化司法權對征地行為的監督。三要加強失地農民對土地征收的監督。政府應采取措施鼓勵、支持農民建立各種自治組織，提高其組織化程度；政府還應該采取措施暢通農民的利益表達渠道，加強土地征收法制宣傳，以增強農民在土地征用過程中維護自身利益的能力，實現對土地征收過程的監督。其次，應建立全方位的監督體系。一是要加強對土地征收審批權的監督；二是要加強對土地征收過程的監督，包括對土地征收補償費的確定、分配、落實及使用情況的監督；三是要加強對土地征用后的利用情況的監督，對征而不用、閑置浪費或改變征地用途的，要收回土地使用權，并給予其嚴重處罰，從而遏制土地征用權濫用行為。

[1]國土資源部.2009年國土資源使用公報 [EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/201004/t20100409_714471.htm，2010-04-09.

[2]韋文潔.陜西榆林違法征地建工業區 被國土部曝光仍未停[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2010-07-28/090517875648s.shtml，2010-07-28.

[3]王慧博.“失地農民”社會排斥研究[D].上海：上海大學，2007.

[4]楊文靜.土地征用補償制度的國際比較及借鑒[J].農業經濟管理，2006，（1）：40-42.

[5]王巨祥.推進農民集體土地收益分配制度改革[J].江蘇農村經濟,2009，（4）：32-34.

[6]慕堯德.基于可維護生機的失地農民征地補償模式研究[D].大連：大連理工大學，2008.