我國土壤污染預防機制建立構想

毛春梅，吳東娟

（河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210098）

1 我國土壤污染現狀及其危害

1.1 我國土壤污染現狀

近年來，隨著我國工農業的不斷發展，土壤遭受了各種污染的侵害，根據污染源的不同主要可以分為農業污染、工業污染、生活污染等幾類。其中工業污染中最為突出的即是重金屬污染，據有效統計，全國受重金屬污染土地達2 000萬hm2，其中嚴重污染土地超過70萬hm2，因重金屬元素含量嚴重超標被棄耕的有13萬hm2。在城市中，工業污染則主要表現為工礦企業搬遷改建后所遺留下來的大量污染土地，即“棕色地塊”，這些地塊的共同點即是污染物來源主要是重金屬、電子廢棄物、石化有機污染物等。世界銀行在2010年發布的《中國污染場地的修復與再開發的現狀分析》對我國主要城市進行了調查分析，并稱“最近幾年工業企業搬遷遺留的場地中有將近1/5存在較嚴重污染”。在農業生產過程中，由于過量使用化肥、農藥及污水灌溉等多種原因，土壤遭到了嚴重損害，根據中國科學院的一項調查顯示，目前全國至少有1 300萬~1 600萬hm2耕地受到了農藥的污染。另外，生活垃圾特別是農村生活垃圾的處理，經常采用直接向河流或者田地傾倒的方式，導致繼農用地污染之后，農村生活場所的污染也愈加嚴重。根據環保部污染物排放總量控制司的數據顯示，2010年全國工業廢水和生活污水的排放總量為617.3億t，比上年增長了4.1%；工業廢氣排放量為519 168億m3，比上年增長了19.1%；工業固體廢物產生量為240 944萬t，比上年增長了18.1%。雖然近幾年進行的很多課題和項目都對我國土壤污染情況作了一些調查，但因為成本或地域等原因都只是針對局部地區，目前我們所能獲知的土壤污染狀況數據幾乎都是20世紀末的調查數據，也就是說現在的土壤污染狀況已經遠比我們所了解的更為嚴重。

1.2 我國土壤污染的危害

土壤污染具有隱蔽性，短期內并不能產生明顯的損害后果，但經過幾十年的潛伏期后，污染累積到一定程度就將產生難以修復的危害。目前，我國因土壤污染造成的損害已經不容小覷，據環保部門估算，全國每年受重金屬污染的糧食達1 200萬t，造成的直接經濟損失超過200億元。國土資源部的資料顯示，目前全國耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，約為1.5億hm2，這些污染都直接影響了農產品的質量，使得農村經濟收益嚴重受挫，更甚者通過食物鏈直接影響到人體健康。調查顯示，我國大多數城市近郊土壤也都受到不同程度的污染，許多地方的糧食、蔬菜、水果等食物中鎘、砷、鉻、鉛等重金屬含量超標或者接近臨界值，人體攝入這些重金屬元素過量將會對身體造成嚴重損害。另外，由于進行有色金屬的開采和冶煉，甘肅、湖南、遼寧、云南成為了全國重金屬排放大省，造成了當地土壤的嚴重污染，危害了居民的身體健康。據湖南省國土資源規劃基礎科研部對7萬人25 a的健康記錄分析發現，從1965年到2005年，骨癌、骨痛病人數都呈上升趨勢。特別是在重金屬污染的重災區株洲，當地群眾的血、尿中鎘含量是正常人的2至5倍。這些數據表明我國的土壤污染狀況已經達到了極其嚴重的地步，全社會都應該對此進行關注并且采取措施。

2 國外土壤污染預防機制的經驗借鑒

2.1 具有完善的土壤環境質量標準

土壤環境質量標準對于土壤環境的監測、土壤環境質量的評價都具有很重要的作用，要判定某區域的土壤是否屬于污染土壤，需要參照土壤污染質量標準。因此，制定完善的土壤環境質量標準是進行土壤污染防治工作的第一步，是有效預防和控制土壤污染的前提和基礎。

土壤環境質量標準的制定與很多因素如污染物的種類、形態等有關，加之污染物種類的不斷更新變化，因此，制定完善的土壤環境質量標準是一項極其復雜的工作。縱觀各國目前的土壤環境質量標準，日本的較為具體且具可借鑒性。

日本有關土壤環境監測標準的制定開始于20世紀70年代，1970年頒布了土壤質量環境標準以及土壤分析方法。根據土壤環境功能之中的保護農作物生長功能的觀點，1991年增加了10項標準，1994年又增加了揮發性有機化合物、農藥等15項土壤環境限制標準，2001年又從保護地下水涵養功能和水質凈化功能的角度增加了氟和硼2項監測指標。除此之外，日本還專門對有毒有害化學物質進行了規定，在其《Dioxins物質對策特別措施法》中對有毒有害化學物質進行了詳細的定義[2]。

2.2 具有科學的土壤污染控制手段和方法

2.2.1 直接污染的控制 （1）農藥等化學制劑。針對農業生產過程中施用的農藥化肥等化學制劑的控制與監督管理，《俄羅斯聯邦關于安全使用化學殺蟲除莠劑和農業化學制品法》中規定得最為詳細，規范使用可能對土壤產生污染的物質，并且在使用這些化學制劑之前必須進行試驗、登記、生態鑒定等一系列活動，在保證不對周圍環境和人類健康產生影響后才能使用。在俄羅斯聯邦境內使用的化學殺蟲除莠劑和農業化學制劑必須經過國家登記，并且規定對使用化學殺蟲除莠劑和農業化學制劑進行國家監督、監測和許可[3]。

（2）固體廢物以及生活垃圾。在固體廢物以及生活垃圾的處理方面，日本和美國都取得了很好的成效。日本是以完善的法律體系作為保障的典型，對固體廢棄物以及生活垃圾的預防和處置事無巨細地進行規定，并且將建設“資源—產品—再生資源”的循環型社會作為國策，為落實這一國策，日本形成了從基本法到綜合性法律再到專項立法的三層法律體系。美國的做法則是將城市垃圾的收集、回收、處理、加工及銷售作為一個系統的產業，依靠高度商業化模式來運行，此外，美國的《生物循環》雜志每年都會對全美進行一次固體廢棄物處理狀況年度調查，調查的內容主要包括城市固體廢棄物收集和資源垃圾回收情況，廢物回收及有機物收集數量，城市固體廢棄物處理預算撥款及廢物回收系統撥款和家庭垃圾處理費用[4]。其中的調查數據顯示，幾乎各大城市私人公司所處理的生活垃圾都比公共部門要多，從美國生活垃圾處理的市場來看，這已經成為了一個日漸繁榮的產業，其商業化的運作模式對于生活垃圾的產生起到了很好的控制作用，處理方式也愈加符合資源的可回收利用的原則。

2.2.2 間接污染的控制 針對水體、大氣等環境因素的二次污染進行外圍立法的國家中，日本是一個典型。日本的土壤污染防治立法是由兩個部分構成的，一是專門的土壤污染防治立法，另一個是與土壤污染預防相關的外圍立法，包括《大氣污染防治法》、《二噁英類物質特別對策法》、《水質污濁防治法》、《廢棄物處理法》、《化審法》等[5]。這些法律根據各自所調整的環境對象或要素的特點，設定了各自獨特的預防環境污染的制度。如在其《水質污濁防治法》中對特定的工廠和建設工程進行排水限制，在其《大氣污染防治法》中對化學工廠的煤煙排放進行限制等。

2.3 完善的已受污染土壤的污染擴散控制機制

日本對已受污染土壤的污染控制建立了完善的法律，并對受染的農用地和城市用地分別進行了規定。在農用地方面，對于污染區域的農用地的利用可能會損害人的健康，都道府知事可以劃定不適于種植農作物及其以外用作飼料植物的地區范圍，并將該區域指定為“特別區域”。對于在特別區域內種植或意圖種植有關農作物或者農作物以外用作飼料的植物的，都道府縣知事可以發出不應該種植的行政勸告；在城市用地方面，為了防止土壤中的特定有害物質損害或者可能損害人的健康，都道府縣知事可以命令指定的污染土地的所有者在規定期限內，采取必要措施除去污染、防止污染的擴散。另外，為了防止土壤污染的擴散，法律還對在指定的污染區域從事取土等改變土地性狀的行為加以限制，要求行為人提前14 d，就土地形狀改變的種類、場所、實施方法以及實施時間等事宜向都道府縣知事提出申請[6]。

3 我國土壤污染預防機制建立的構想

雖然近幾年我國已經把土壤污染防治立法提上日程，但目前還沒有形成正式的法律文件。筆者認為，土壤污染的治理固然重要，但鑒于土壤污染治理方法的復雜，治理費用的昂貴，有必要對土壤進行一些基礎性調查工作，從土壤質量標準的完善、對污染源的控制以及對已受污染土壤的污染擴散控制三個方面加以規范，建立一個行之有效的土壤污染預防機制，避免土壤污染狀況的進一步惡化。

3.1 完善我國土壤質量標準

我國最早于1988年開始頒布土壤質量國家標準，頒布的年份及數目分別是1988年5個，1989年2個，1996年至2000年間9個，2006年至2010年間10個，截至2010年4月，我國與土壤質量相關的現行國家標準有26個，正在制定的標準有34個[7]。與國際標準以及各個發達國家相比，我國土壤質量標準首先在數量上比較少，難以滿足我國土壤類型復雜的現狀；其次我國土壤質量標準的管理工作相當混亂，目前已發布的及正在修訂的60個土壤質量標準分屬于15個不同的管理部門；此外土壤質量標準使用的時間太長，嚴重落后于國際標準的更新速度。

針對我國土壤質量標準存在的問題，筆者認為應該從以下幾方面完善我國土壤質量標準體系。第一、我國應在各地進行土壤污染物質的調查及總結，制定符合我國實際情況的土壤質量標準；第二、提高國際標準的采用率；第三、統一土壤質量標準的管理部門，按照污染源劃分，減少管理部門，避免交叉管轄；第四、刪減陳舊的標準，定期更新現存標準。

3.2 有效控制土壤直接污染源

3.2.1 農藥化肥等化學制劑 我國對于農藥化肥污染的控制主要表現在三個層次的法律規范中，一是法律層面，主要有《中華人民共和國農業法》和《中華人民共和國農產品質量安全法》。前者原則性地提到防治農藥化肥對農用地的污染，主要針對農業用地的地力保持，后者雖提及了生產區域的土壤狀況，但并無具體操作。二是法規層面，主要有《危險化學品安全管理條例》和《基本農田保護條例》，前者主要是適用于發生危險化學品事故時，后者的規定較為詳細，但是其仍是主要針對農業用地的地力保持。三是部門規章層面，主要有《農藥限制使用管理規定》、《農藥安全使用標準》和《農用污泥中污染物控制標準》，針對性相對較強了些，但由于其位階太低，難以得到重視和切實地實施。

可見，我國對于農藥化肥等化學制劑對土壤的污染控制并不是沒有規定，其存在的缺陷是規范的法律位階太低以及危害物質的更新以及控制技術問題。事實上，在《中華人民共和國農業法》中已經提到對于農業生產資料的安全使用，并提出對農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等可能危害人畜安全的農業生產資料的生產經營依照相關法律、行政法規的規定實行登記或許可制度。參照這種做法，筆者建議對于農藥化肥等土壤主要污染源進行專項立法，區分普通危害、嚴重危害以及禁止使用物質，并進行登記許可制度，嚴格規范農業生產中農藥化肥等危害物質的隨意使用。

3.2.2 固體廢棄物以及生活垃圾 我國對于固體廢棄物的污染防治主要規定在《固體廢物污染環境防治法》中，但是其沒有直接涉及土壤污染預防，僅是針對工業固體廢物貯存以及處置場所采取的措施，很明顯其核心是治理而非預防。

對于生活垃圾的預防和治理，我國的首次規定出現在《清潔生產促進法》中，提出將垃圾的提前預防與末端治理結合起來；其次主要規定在行政法規和部門規章中，如《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》、《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》等。雖然有這么多規范的存在，但其卻無法行之有效，主要問題在于上位法太過原則化，下位法繁多又缺乏約束力。總體而言尚未形成體系，缺乏可操作性，并且存在一個嚴重缺陷，即沒有關于農村生活垃圾處理的規定。

筆者建議借鑒美國和日本對固體廢棄物以及生活垃圾預防的先進經驗，形成固體廢棄物、生活垃圾處理的產業鏈以及提倡廢棄資源的回收再利用，從根源上對固體廢棄物和生活垃圾進行控制，不花費大量成本，反而能產生一種新的產業，增加就業率。對于農村生活垃圾的預防，筆者建議，在對現存污染的治理過程中將產生的治理費用在政府和農民之間進行分攤，明確農民在污染治理時所應負的責任，具體表現在所付的治理費用的比例，對農民的產生直接的威懾作用，達到有效預防下一次污染的效果。

3.3 有效控制土壤間接污染源

我國對于由其他環境因素所引起的土壤污染進行預防的規定主要是《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》。《水污染防治法》第三十七條、《大氣污染防治法》第十八條涉及到了土壤污染問題。但是，前者僅僅只是原則性地規定了利用工業廢水和城市污水進行灌溉，應當防止污染土壤，沒有規定具體的制度措施。后者則根本沒有提到防止土壤污染，只是規定劃定為酸雨控制區或者二氧化硫污染控制區時要考慮土壤因素。

鑒于我國在上述規定中的缺失，筆者建議在《水污染防治法》中應該根據土壤質量標準調查排污、灌溉水體中是否存在相應的土壤污染物質，并根據其嚴重情況，決定水體是否用于排放或灌溉。水污染管理中規定了排污許可，排污收費等制度，但考慮到土壤污染的積累性，長期排放污水即使在合法情況下也會造成土壤污染的愈加嚴重，因此，為預防水體所造成的土壤污染，就應該嚴格排污許可證制度，并提高相應的排污費標準。原《大氣污染防治法》中所考慮的污染情況單一且沒有涉及實際操作層面的規定，因此筆者建議擴充污染物質的調查，同樣通過嚴格排污許可等手段達到預防大氣二次污染的目的。

3.4 避免已污染土地污染的進一步擴散

我國對于已污染土壤的污染擴散控制尚未進行規定。但筆者認為，這是非常重要的一個方面，基于我國的土壤污染現狀，有必要對于土壤污染的預防進行重新界定，進行已污染土壤的控制以減少污染進一步擴散對農作物、牲畜及人類所造成的危害。因此，筆者建議，在進行土壤污染防治專項立法時，應對此進行詳細規定：對已知污染土壤的分等劃級，對各級污染土壤的評估，對不適宜種植或生活的土地予以公告并根據其嚴重情況決定采用勸說還是強制方式。

綜上所述，筆者認為在我國土壤污染防治專項立法醞釀出臺之際，還有必要認真考慮土壤污染預防的重要性，從土壤質量標準的完善、土壤污染源的控制以及已受污染土壤的污染擴散控制三個方面建立行之有效的土壤污染預防機制，有效預防和控制土壤污染。

[1]劉桂平，周永春，方 炎，等.我國農業污染的現狀及應對建議[J].國際技術經濟研究，2006，9（4）：17-21.

[2]陳 平，陳 研，白 璐.日本土壤環境質量標準與污染現狀[J].中國環境監測，2004，（3）：63-66，62.

[3]王宏巍.俄羅斯土壤污染防治立法研究及其對構建我國<土壤污染防治法>的啟示[J].長江流域資源與環境，2009，（4）：326-330.

[4]逄辰生.美國九大城市固體廢棄物處理情況調查[J].節能與環保，2002，（3）：44-45.

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[6]申進忠.日本土壤污染規制法述評[A].環境法治與建設和諧社會——2007年全國環境資源法學研討會（年會）論文集（第三冊）[C].蘭州，2007.

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