發(fā)達國家有機食品認證管理及對我國的啟示

■ 趙雅玲 王殿華 天津科技大學

在我國，近年來由于食品安全事故頻發(fā)，再加上人們健康消費理念的提升，有機食品市場也在悄然增長，越來越多的有機蔬菜出現(xiàn)在家樂福、沃爾瑪?shù)却笮统校芏嘤袡C食品專賣店悄然分布在北京、上海、深圳等大中城市社區(qū)中間。然而，2011年，國內市場有機食品“假認證”風波迭起，給國內剛剛興起的有機食品市場以沉重的打擊。如何規(guī)范有機食品認證和監(jiān)管，促進我國有機食品市場和貿易健康發(fā)展，是當前迫切需要解決的問題。

一、全球有機食品市場發(fā)展概況

（一）有機農業(yè)種植面積不斷擴大，有機食品市場份額增長迅速

隨著世界經濟的發(fā)展和人們對食品消費安全的普遍關注，在生產過程中不使用人工合成的化學品和不含轉基因成分的有機食品，已經顯示出廣闊的市場空間，有機農業(yè)種植面積和銷售額均呈現(xiàn)增長勢頭。一項國際民意測驗表明，85%的工業(yè)化國家公民在選擇食品時首選有機食品。盡管有機食品在國際市場上的價格比傳統(tǒng)的食品高出50%至150%，但市場銷售額仍在不斷上升，有機食品正成為國際食品市場上的寵兒，2010年，有機產品全球銷售額接近600億美元。美國是世界上最大的有機產品市場，德國、意大利、西班牙、英國、瑞士等國家有機產品市場居世界前列。大洋洲、歐洲和拉丁美洲有機農場面積均呈現(xiàn)增長態(tài)勢，亞洲的有機農場面積自2003年后出現(xiàn)爆發(fā)式增長，有機農業(yè)用地占比在部分國家也呈增長態(tài)勢。

（二）有機食品貿易在食品貿易結構中的比重不斷上升

根據(jù)國際貿易中心的一份研究報告，有機食品也逐漸成為一項大宗貿易。該報告指出，美國、歐盟、日本的有機食品市場前景持續(xù)看好。到2006年，僅歐美市場就有超過1000億美元的需求。可以預見，隨著人們的健康意識和環(huán)保意識的增強，有機食品貿易也將呈現(xiàn)快速增長。

（三）有機食品認證管理不斷完善

目前，全球超過3100萬公頃的農業(yè)用地通過了有機標準認證，在歐洲約有730萬公頃土地運用有機手段耕種，其中約有660萬公頃（相當于總農業(yè)用地的4%左右）經過歐盟認證。不僅發(fā)達國家如此，部分發(fā)展中國家有關有機食品立法和監(jiān)管也有發(fā)展。拉美有超過10個國家，亞洲和非洲的部分發(fā)展中國家都已經有相關立法，還有更多的國家有機食品立法正在起草過程中。

二、國際有機食品的認證發(fā)展及其特點

（一）國際有機食品認證發(fā)展

1.美國。2002年以來，美國有機產品銷售額保持年均20%的增長率，目前有機食品在美國食品市場的份額占到約4%。美國還是有機產品的主要進口國，有機蔬菜和水果中有25～40%來源于進口。1990年美國國會通過《聯(lián)邦有機食品生產法案》。根據(jù)該法案，在銷售的產品上標識“有機”字樣必須通過合法認證機構的認證，認證機構的資質由美國農業(yè)部評估審核。并且美國建立了較完善的有機農業(yè)認證體系和認證標準。在有機農產品方面，美國目前擁有有機農作物生產標準、有機畜產品生產標準和有機農產品標準三類。

2.德國。在歐洲，德國有機食品消費值占歐洲生產或進口的有機食品值一半以上，目前仍以年均10%左右的速度快速增長。德國非常重視有機食品市場的發(fā)展，對有機農業(yè)生產進行補貼，建立了科學完善的管理方式，由政府制定法令、法規(guī)和標準，批準質量認證，認證機構負責各環(huán)節(jié)質量檢查。有機食品管理中對生產環(huán)境和生產過程比較嚴格。按歐盟規(guī)定，有機農業(yè)企業(yè)每年都必須接受一次嚴格檢查，檢驗合格才能獲得證書。BCS是德國著名的有機產品認證機構。

3.日本。日本農林水產省在1988年度的《農業(yè)白皮書》中首次正式提出發(fā)展有機農業(yè)，制定了有機農產品的標準并正式頒布實施。1999年日本頒布并實施JAS標準。2006年，日本農林水產省修訂的《農林物資規(guī)格化和質量表示標準法規(guī)》（JAS）要求加強對有機農產品和食品的認證、標識管理，規(guī)定在日本市場上出售的有機農產品應帶有認證標識。日本有機和自然食品協(xié)會(簡稱JONA)下屬的日本食品和農業(yè)物質審查中心（簡稱FAM IC）是日本有機食品認可審核機構。

（二）國外有機食品認證的特點

1.擁有健全的有機產品標準、認證標準和檢查檢驗法規(guī)體系，并能根據(jù)現(xiàn)實需要及時更新。以有機食品標識的使用為例，一般把有機食品分為四大類，只有有機配料含量在95%以上的產品才能稱為有機產品，有機配料含量低于95%但是等于或者高于70%的加工產品，可以在產品或者產品包裝及標簽上標注“有機配料生產”字樣，有機配料含量低于70%的加工產品，只能在產品成份表中注明某種配料為“有機”字樣。而且發(fā)達國家普遍重視有機食品認證制度的時效性和科學性，即使是已經出臺的相關法律法規(guī)，如果在實踐操作中出現(xiàn)問題，也能及時有效地進行修改完善。我國在這方面明顯落后。

2.多層次的有效監(jiān)管制度。除了監(jiān)管機構、認證機構的持續(xù)性檢查外，國外社會性的監(jiān)管也較完善，具體包括消費者組織和食品科研機構等，從而可以借助社會力量實施有效監(jiān)督。和國外相比，在國內，一方面認證監(jiān)管機構監(jiān)管尤其是持續(xù)性監(jiān)管乏力，另一方面依靠外部社會力量的監(jiān)管也很薄弱，從而導致對有機食品監(jiān)管效率較低。

3.嚴格明確的法律責任。發(fā)達國家的食品召回制度就是在監(jiān)管制度約束下的強制行為。一旦食品包裝或標簽上出現(xiàn)不規(guī)范或錯誤的用語，就要求生產或加工企業(yè)召回問題食品。而在國內，不規(guī)范用語較為普遍，象超市等銷售渠道為了迎合消費者，在宣傳過程中用諸如“無污染”、“純天然”等字眼，這些用語在國際和國內都沒有明確界定，法律條文方面缺乏對這些行為的處罰規(guī)定。

4.對進口的有機食品認證有嚴格的要求。以歐盟為例，凡歐盟進口商進口的有機食品必須獲得符合ISO導則65①要求的認證機構認證。歐盟每個成員國均設有一個專門機構來監(jiān)管有機食品，凡成員國進口商要進口有機食品，必須獲得該機構頒發(fā)的進口許可證。我國對從國外進口的有機食品及其認證沒有明確的文件加以規(guī)范。

三、我國有機食品認證和監(jiān)管存在的問題

和歐美等發(fā)達國家相比，我國有機食品在國際市場份額中所占的比例還比較小。據(jù)統(tǒng)計，我國有機食品占全部食品的市場份額還不到0.1%（世界平均水平為2%，發(fā)達國家一般為5%-10%）。近年來，隨著蘇丹紅、三聚氰胺、瘦肉精、轉基因成份等食品問題的出現(xiàn)，消費者對食品安全的追求促使了國內有機食品市場的增長，國際上對中國有機產品的需求逐年增加，有機食品認證方面存在的問題和不足也逐漸浮出水面。

2011年，一些媒體通過追蹤有機食品產業(yè)鏈，發(fā)現(xiàn)了在我國部分省份存在隨意標注“有機”，花錢買認證和張貼假冒認證等亂象，使得消費者對有機食品原本的一點誠信消失殆盡。當前我國有機食品認證方面的問題。具體包括以下幾點：

第一，有機食品生產者重認證、輕管理。2005年4月1日起我國開始實施的有機產品國家標準（GB/T19630.1—2005）對農產品生產質量要求較高，而農業(yè)生產者對農產品生產和加工技術掌握有限，把更多的精力投入到如何編制文件來獲取認證而非有效貫徹有機食品標準，把認證作為一種“促銷”手段，導致我國有機食品實際生產技術與國外存在差距。

第二，有機食品認證機構對獲證企業(yè)的監(jiān)管效率較低。我國《有機產品認證管理辦法》②第五部分“認證后的管理”中有3條對認證機構對獲證企業(yè)的管理做出了規(guī)定，不過這些規(guī)定屬于原則性規(guī)定。現(xiàn)實中很多認證機構對獲證企業(yè)重認證、輕監(jiān)督，導致獲證企業(yè)的違法行為不能及時糾正。

第三，對有機食品認證機構和企業(yè)違法行為的執(zhí)法力度不夠。國務院2003年就頒布了《中華人民共和國認證認可條例》。所以在認證制度方面，我們不是無法可依，而是執(zhí)法不嚴，處罰不嚴。筆者在媒體上進行資料搜索，很少發(fā)現(xiàn)有認證機構被處罰或被移交司法機構處理的案例。

第四，有機食品認證機構相關信息未能有效傳達給消費者。最早在我國開展有機食品認證的是一些國外認證機構在國內開展的出口認證。隨著我國有機食品市場發(fā)展，國內經批準的合格有機食品認證機構約為30多家③，還有少數(shù)未獲批準的機構開展非法認證。合格認證機構信息在有關機構網站上可查詢到，而消費者獲知信息的渠道非常有限，很多時候無法區(qū)分認證機構合法與否，這就加劇了當前我國有機食品認證的“亂象”。

四、完善我國有機食品認證管理的對策建議

（一）強化對有機食品認證機構的監(jiān)管

國際標準ISO/IEC導則65:1996規(guī)定了涵蓋有機食品在內的產品（包括服務和過程）認證機構的運作要求。中國合格評定國家認可委員會以此為基礎發(fā)布了《產品認證機構通用要求》應用指南（CNAS-CC22：2007）。當前國內在這方面的主要問題在于執(zhí)法監(jiān)管力度不夠，由此造成認證機構和認證人員魚目混雜，發(fā)證行為不規(guī)范，發(fā)證后理應履行的對認證對象的持續(xù)監(jiān)督檢查落實不到位等。基于上述問題，必須要加強對認證機構的監(jiān)管，具體可參考以下做法：依法從嚴審核新有機食品認證機構資質，提高行業(yè)準入門檻；既有認證機構資質變更情況能及時通過多數(shù)公眾知曉的渠道發(fā)布，尊重消費者的知情權；加強對有機食品認證人員的培訓和注冊管理，增強認證人員業(yè)務能力；定期對市場已認證食品情況進行抽查，預防和發(fā)現(xiàn)認證機構后續(xù)管理跟不上的問題；及時曝光對有關認證機構違法行為的處罰案例，增強對認證機構的威懾。

（二）規(guī)范有機食品認證標志和標識的使用，防止認證標志和標識濫用

發(fā)達國家一般對于“有機”標志和標識的使用有嚴格的規(guī)定，并且對于違法濫用認證標志的造假者處罰相當重，如美國《有機食品生產法》規(guī)定，違法濫用有機標示者處以10000美金以下的罰款。國內目前鮮有公開的對違法使用認證標志和標識行為的處罰案例，從而導致部分企業(yè)根本未獲得認證，卻以“有機食品”名義宣傳銷售，動輒就冠以“純天然”、“無污染”字樣。針對上述行為，建議必須從兩方面規(guī)范：一要規(guī)定超市等銷售終端有機食品證書或必須明示證書有效期；二要強化認證機構對獲證企業(yè)有機食品證書和標志使用的執(zhí)法監(jiān)督，并對相關違法行為在媒體上公開。

（三）加強社會性監(jiān)管的力量

美歐的食品安全社會監(jiān)督制度具有重要的借鑒意義，如美國對于食品安全的監(jiān)管來自州、聯(lián)邦、地區(qū)以及第三方監(jiān)測機構等多方的不同監(jiān)管和檢查。針對當前國內監(jiān)管過分依賴官方監(jiān)管的問題，提出以下參考建議：理順從上到下的監(jiān)管分工模式，細化監(jiān)管機構職責，繼續(xù)強化官方對認證機構、認證人員和認證企業(yè)的管理；應積極鼓勵其他機構團體參與有機食品認證的監(jiān)督，如媒體加強對有機食品的輿論監(jiān)督，食品科研機構加強有關食品檢測技術的研究，消費者增強權益保護意識等；借鑒2011年7月起在各地逐步實施的食品安全有獎舉報制度推行有機食品認證有獎舉報制度。此外，如美國、德國等國政府對有機食品認證企業(yè)有一定的扶持和補貼以降低有機食品生產企業(yè)的成本，我國也可部分借鑒其做法，降低有機食品的價格，可在一定程度上抑制認證市場亂象。▲

注釋：

①中文名稱為《產品認證機構通用要求》

②2012年3月1日起新版《有機食品認證實施規(guī)則》生效。

③2011年年底為23家。