張 軍

（內蒙古上灣子1級水電有限責任公司，內蒙古 赤峰 024000）

論水利建設與可持續發展

張 軍

（內蒙古上灣子1級水電有限責任公司，內蒙古 赤峰 024000）

水利在人類發展史中占有顯著的地位，在中國的發展史中更起著特殊的作用，為中華各族人民提供了繁衍生息的空間.可持續發展已成為國家指導經濟與社會發展的總體戰略，水利建設也必須走可持續發展的道路.本文介紹我國水利建設取得的成績,分析水利與可持續發展的關系和存在的問題,為了保證國民經濟和社會的可持續發展以及水利工程的可持續利用,從技術、經濟、管理等方面提出對策建議.

水利建設；可持續發展；綜合措施；對策

可持續發展是指既滿足當代人的需求又不損害后代人滿足其自身需求能力的發展,其實質是以自然資源永續利用為前提的發展模式.可持續發展思想的出現和概念的形成,是人類幾千年發展實踐經驗教訓的總結,特別是對自工業革命以來所走過的道路進行反思的結果,也是人類社會文明進步的必然.可持續發展作為一種新型的發展觀已被世界各國和地區普遍接受，世界各國都已把可持續發展作為未來長期和共同的發展戰略和行動綱領.水利是基礎產業，是農業的命脈，是國民經濟和社會發展的基礎設施，在國民經濟和社會的可持續發展中具有重要作用，水利建設應該適當超前.同時，水利建設本身也要處理好與生態環境保護的關系，現在所從事的水利建設，不僅要為當前、為我們這一代著想，也要有利于長遠，有利于子孫后代，有利于國民經濟和社會的持續、穩定、健康發展.因此，水利建設必須服從于、服務于經濟的發展，必須走與資源、能源和環境相協調的道路，既要滿足興水利、除水害的功能及經濟發展要求，又要重視保護生態環境.

1 我國水利建設的成就

水利建設在我國有著悠久的歷史，可以上溯到夏朝的大禹治水,已有四千多年.縱觀數千年的歷史發展，凡治國安邦者，無不重視水利.有些歷史上留下的水利工程經歷了2000多年，仍在發揮其巨大的效益，并將長期為人民造福.

新中國成立50多年來，水利建設取得了巨大的成績.（1）全國修建和加固了江河湖泊防洪堤26x104km，海塘7900km，建成大中小型水庫8.5萬座，全國主要江河初步形成了以堤防、河道整治、水庫及滯洪、分洪區組成的七大江河防洪體系，達到泄蓄兼籌，抗洪減災，保障了人民生命財產安全和社會穩定;（2）發展灌溉，50多年來，中國共興建萬畝以上灌區5600多處，打機井400萬眼，修建了大量水庫、水塘、水窖等，使糧食增產，解決了13億人口的溫飽問題;（3）50多年來，我國修建了大批供水水源及輸水工程，保障了工業、城市用水，提高了人民生活水平，促進了城市化建設;（4）經過50多年的努力，全國水電裝機達7935x104kW，年發電2431×108kwh，水電迅猛增加，成為我國能源的重要組成都分，而且有力地緩解了燃煤引起的污染問題，促進了航運、旅游、水產等的發展,大型水電站同時兼有防洪、灌溉、供水等綜合功效.

2 我國水利建設存在的問題

我國水利建設雖然取得了一些成績，但與經濟社會發展對水利的要求相比，尚存許多差距，還面臨不少困難和問題.這些問題有的是長期積累的深層次矛盾的顯現，有的是水利發展階段性變化帶來的,有的是水利工作不到位、不落實造成的，仍需要我們在今后的工作中采取切實有效的措施加以解決，以適應經濟社會可持續發展的需要.

2.1 防洪工程建設任務繁重

我國2/3多的固定資產、近1/2的人口、1/3的耕地、數百座城市,以及大量的重要設施和工礦企業都位于大江大河的中下游地區.由于防洪基礎設施薄弱,洪水災害發生頻繁,受洪水威脅嚴重.據統計,20世紀90年代以來,洪水災害造成的直接經濟損失達1萬多億元,其中1998年損失達2500多億元.近5年來,國家用于防洪工程建設的投資達1200多億元,加上地方的配套資金,共計2000多億元,建設了以長江、黃河為重點的江河堤防加固工程、蓄洪區安全設施、重點病險水庫除險加固等工程,使防洪標準有了很大的提高.尤其是長江干堤加固工程,按照防御1954年型洪水的標準,已基本完成加固任務.由于全國的防洪工程面廣、量大,所需的投資多,戰線長,所以在今后一定時期內,防洪建設的任務還很重,全國26萬km江河堤防中的大部分還需要加固;8萬多座水庫中的約1/3需要除險加固;蓄洪區建設需要調整思路,加快建設;還需要建設一批攔蓄洪水的樞紐工程;預警預報系統工程等非工程防洪措施也需要進一步加強.防洪建設如不能適當超前,經濟建設越快,遇到特大洪水時造成的經濟損失越大.

2.2 水資源過度利用

北方廣大地區,由于過量用水,造成了一些河道斷流和地下水超采,不利于可持續發展.作為中華民族母親河的黃河,自1972年開始出現斷流現象(15d)后,斷流現象不斷加重,1997年有226d沒有與海相連.自20世紀70年代以來,黑河、塔里木河等河流下游,斷流現象也不斷加重.近幾年,加強了流域水資源的統一管理和調度,取得了很大的成績,但還未從根本上解決問題.北方地區的城鄉用水,大量抽取地下水,2001年地下水源供水超過50%的有河北、北京、山西、河南、山東、遼寧6個省(市),其中河北省高達80.9%.黃淮海平原的地下水超采問題越來越嚴重,河北、河南、山東、北京、天津5省(市)的200多萬眼井,大部分用于灌溉,由于地下水位下降,每年有大批廢棄(10萬眼左右),而又要新打更多的井,由于超采地下水,引起地面下沉、水質變硬、海水倒灌、生態惡化等,天津部分地區的最大地面沉降量已達3m左右,成為一種不可逆轉的地質災害.國外專家呼吁:中國正面臨嚴重的缺水問題,而就其嚴重程度而論,當在世界之最的行列;華北平原的地下水位正日益下降,這有可能從根基上影響該地區農業的可持續發展.據有關資料介紹,中國、印度、美國、北非等大量超采地下水,每年超采量達1600億m3,主要用于農業灌溉,大約有4億多人食用的糧食是超采地下水灌溉的.

2.3 水污染

我國污水、廢水的排放量,每年有600多億t(2001年為626億t).城市污水處理率,雖然有了很大的提高,由1990年的16%提高到現在的36%,但仍有64%的污水未經處理直接排入河道.近20年來,我國地面水和地下水的質量下降.2001年在12.1萬km評價河長中,Ⅰ,Ⅱ類水僅占32.6%,Ⅲ類水占28.8,Ⅳ類及劣于Ⅳ類水的河長占38.6%.水體的污染,造成了城市和農村江河湖泊的富營養化,藍藻滋生.渤海、東海、南海都出現了赤潮,而且近幾年出現的頻率加快,對沿海城市及漁業生產造成重大經濟損失.工業廢水和農業生產中的農藥、化肥隨水排入城市近郊河流,滲入地下,使城市地下水體遭到不同程度的污染,直接影響飲用水水源的水質.農業生產中用超標準污水灌溉農田,造成作物枯萎、減產,使生產出的糧食、蔬菜含有大量的有毒有害成分,危及消費者的身體健康.

2.4 水土流失

全國水土流失面積367萬km2,其中水蝕面積達179萬km2,每年土壤流失量達50億t,被沖走的氮、磷、鉀等營養物質約4000萬t.一方面干旱缺水,水資源貧乏;另一方面伴隨著土壤侵蝕,寶貴的地表水資源白白流失,使上游的土地減少,土壤肥力和生產能力下降.水土流失嚴重的地區,大多是貧困地區.流失的泥沙約1/3淤積在江河湖庫,抬高河床,使河道防洪能力下降,水庫庫容減少甚至成為病險水庫.不僅人們所熟悉的黃河、長江等大江大河上中游地區水土流失嚴重,東北黑土區的水土流失也很嚴重.水土流失對廣大群眾的生產、生活條件和生態環境帶來一系列不利影響.造成上述問題的原因是多方面的,既存在投入不足的問題,也存在指導思想以及建設和管理模式上沒有充分考慮可持續發展的問題.近幾年來,已經朝著可持續發展的方向嘗試性地邁出了一些步伐,但還應該采取更多的行動.可持續發展沒有現成的模式可以遵循,需要與總體的經濟和社會發展聯系起來,加強生態水利方面的理論研究,邊探索,邊實踐,邊總結規律,指導實踐.

3 我國水利建設可持續發展的對策

3.1 提高認識，全面加強水利工程管理體制改革

我國古代就很重視并處理好人與自然的關系，提出了“天人合一”的思想.發展經濟過程中既要加快經濟發展，又要保護和改善生態環境，做到“雙贏”，就必須堅持以人為本，轉變對自然、環境的認識，從單純向自然索取轉變為珍惜資源、保護環境從只考慮眼前利益轉變為同時顧及子孫后代,持續發展.水利建設中要注意解決“重開發、輕環保，重經濟、輕生態”的問題，從戰略戰術上將水利建設與環境建設分離轉變為相融一體,使工程興建與保護自然生態相協調，以最佳環境效益決定水利工程的興建.以可持續發展思想指導水利建設，抓好規劃、設計、施工、管理等方面，形成有機的整體.

長期以來，水利工程擔負著防洪保安、農業灌溉和城鄉生活用水的任務，在促進全市經濟和社會發展中起著不可估量的作用，但由于傳統的不合理管理體制根深蒂固，加之基礎設施配套差、更新速度慢,影響持續發展.今后要在以公益性為基礎的前提下，科學界定水管單位的性質，建立工程的維修養護專項資金制度.要積極推行管養分離,降低管理成本，提高工程效益; 要重新核定水價，以水養水; 要切實可行地全面推行水工程改革，建立良性運轉的長效發展機制.

3.2 制定切實可行的水利規劃，加快水利重點工程建設

水利事業是一個系統工程，需要解決水利與國民經濟、與社會的協調發展問題，需要統籌考慮洪澇災害、水資源開發利用和保護以及水土流失等水利問題，也需要解決不同治水措施之間的關系問題，對于這樣一個復雜系統，片面強調某一方面，不但不能解決問題，還可能使矛盾轉化甚至尖銳.因此，要搞好水利建設，就必須有一個符合客觀實際的水利規劃.做好水利規劃，要拓展規劃思路，堅持“全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理”的原則;擴展規劃內容，主要研究水資源開發利用、行業管理、水環境保護等各方面.此外，水利規劃要從實際出發，從解決關鍵性問題出發，提高可操作性.水利建設的根本是因地制宜地整體推進飲水、供水、節水、保水、蓄水等“五水”設施建設，最大限度地滿足飲水保障需求、防洪安全需求、農業生產需求、經濟發展需求和生態安全需求.在此基礎上，要加快水利重點工程建設，夯實可持續發展水利基礎.鼓勵民間資本以多種形式進入水利工程建設領域.工業和城鎮用水項目，要與大企業、大項目掛鉤，更多地引入市場機制，調動各方面投資和建設的積極性，走市場化、企業化運作的道路.

3.3 加強全社會的節水

我國是一個水資源短缺的國家,年平均降雨量650mm,比全球陸地平均水平低150mm;我國多年平均降雨總量6.2×104億m3,其中可通過水循環更新的地表徑流和地下水即水資源總量,為2.8×104億m3,人均不足2200m3,為世界平均水平的1/4.不但人均水資源少,而且時空分布很不均衡.黃淮海流域的人均水資源僅462m3,其中京、津兩市所在的海河流域人均水資源量僅292m3,不足全國平均水平的1/7,黃淮海流域的缺水問題已經成為制約國民經濟和社會發展的“瓶頸”.要解決缺水問題,必須實行“開源節流并舉,節水為主”的方針.灌溉系統的基礎設施差、管理方式落后,浪費水嚴重.目前全國每年農業用水量約3800億m3,占用水總量的近70%.由于灌溉設施標準低,更新維護措施跟不上,部分設施老化失修嚴重,用水管理粗放,近一半的灌溉水量在輸水過程中因滲漏而損失,再加上田間灌溉方式和技術落后,全國灌溉水的平均利用率僅40%左右,比先進國家低25%～30%.大水漫灌,不僅浪費水,還造成土壤的次生鹽堿化.近幾年來,各地采取了各類節水增效技術措施,主要有:加強農田用水管理、提高水價、渠道防滲、管道輸水、短畦灌溉、溝灌、噴灌、滴灌、滲灌、小管出流、膜上膜下灌、集雨灌溉、咸水灌溉、水田淺濕灌溉、污水資源化、坐水種(穴灌)、機械保墑、化學保墑、秸稈與薄膜覆蓋保墑等.其中:防滲渠道控制的農田面積已近1300萬hm2,管道輸水面積已近670萬hm2,噴灌、滴灌和微灌面積已達270萬hm2左右,另外水稻節水灌溉、坐水種、膜上膜下灌等非工程節水面積共計1300萬hm2.1998年以來,國家加大了灌區續建配套和節水改造的投資力度,采取的主要工程措施是渠道防滲.渠道防滲,可采取多種形式,近幾年采取“三面光”、U型槽的形式比較多,這些形式的技術和工藝比較簡單,效果好,邊建設,邊受益,可以大量推廣.國家補助投資進行配套和改造的200多個大型灌區以及塔里木河、黑河等流域的綜合治理,也主要是采取渠道防滲、合渠并口等防滲節水措施.在有條件的地方,可以實行管道輸水,可使渠系水利用系數提高到95%以上.在美國西部加州的一些灌區,20世紀20年代就開始用混凝土管代替明渠輸水,60年代以來,加大了推廣低壓管道灌溉技術的力度,現在已有約一半的大型灌區實現了管道化.我國的一些地區20世紀80年代以來也大量采取了管道輸水,比如:新疆兵團從80年代就采取塑料軟管輸水;近幾年來,北方廣大農村也大面積推廣用水泥管、塑料管等代替農、毛渠道,成本較低,節水效果好.關于田間節水,可采用多種形式.從世界總的情況來看,目前仍是以地面灌溉為主.比如美國,以溝灌為主的地面灌溉面積約占總灌溉面積的約2/3.少數國家,比如以色列,已經大部分采用噴、微灌.瑞典、英國、德國、奧地利、法國等發達國家,為了節省勞動力,也大量發展了自動化程度較高的噴灌.從我國的實際情況出發,在今后一定時期內,總體上仍將是以地面灌溉為主,有條件的地區,可發展噴、微灌,比如北京的順義縣、河北的三河縣、山東的臨淄區、黑龍江的甘南縣等,大面積發展噴灌,取得了好的效果.城市節約用水要做到“三同時,四到位”,即建設項目的主體工程與節水工程同時設計、同時施工、同時投入使用;取水用水單位必須做到用水計劃到位、節水目標到位、節水措施到位、管理制度到位.按照有關規定,工業用水重復利用率低于40%的城市,在達標之前不得新增工業用水量,并限制其新建供水工程項目;各單位現有房屋建筑中安裝使用的不符合節水標準的用水器具,須在2005年前更換為節水器具.缺水地區要結合調整產業結構調整用水結構,限制發展高耗水作物(主要是水稻)和耗水量大的工業.

3.4 合理開發、配置和利用水資源

近年來,北方有關省(市)提出的水資源工程越來越多.對水資源配置要進一步研究,使其有利于水資源的可持續利用,有利于工程建設和運行的良性循環.根據當前我國糧食供給形勢和北方地區嚴重缺水的情況,新建水源工程的供水對象,重點應放在保證城鎮用水和農村人畜飲水方面,農業灌溉主要靠加強節水措施.重點考慮城鎮用水,是因為城鎮是經濟社會發展的中心,必須保證用水安全,否則將影響并制約城市的發展,加劇地下水的超采.城市用水的大部分經過處理后回歸到河道、渠道,還可以用于下游地區的農業和生態.據有關部門統計,2001年全國城鎮生活和工業的平均耗水率分別為26%和25%(農業的平均耗水率則高達64%,北方地區則更高).城市生活和工業用水的3/4左右可回歸用于農業和生態.跨流域調水工程,在增加城市生活和工業用水的同時,農業和生態也直接和間接受益.在水資源配置上,要為城市發展留出一定的用水余地,否則,給農業的用水份額,將來也可能被城市擠占(北方地區這樣的情況已經很多),使灌溉工程造成浪費,農民也難以接受.為了解決水資源的時空分布不均和提高供水的保證率,要加強供水水網建設.從全國來說,分期建設南水北調東、中、西三條調水線路,與長江、黃河、淮河、海河構成“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的大水網.各地也應根據水資源的供需情況,規劃建設覆蓋一定區域的水網.水網可以調劑余缺,緩解水資源的時空分布不均,優化水資源配置.調水工程特別是大型跨流域調水工程,一定要十分重視生態環境問題.比如南水北調工程,要按照國務院提出的“先節水后調水,先治污后通水,先環保后用水”的原則,并要遵循自然規律和經濟規律,使受水區和調水區做到“雙贏”.

3.5 搞好水土保持

水土保持要以預防保護和有效監督為主,防治并舉.要實行工程措施和非工程措施結合,實行山水田林綜合治理,增加植被,攔蓄泥沙,保護水資源和生態環境.工程措施和非工程措施,都要充分考慮與改善當地生產條件和增加群眾收入相結合.比如近幾年實施的“退耕還林”和“退牧還草”政策,群眾退耕、退牧后,國家補助一定的資金和糧食,使農民既解決了生活問題,又可以調整結構,改善生產條件,為長期脫貧和逐步致富打下基礎.再比如黃河中游地區在小流域治理中采取的淤地壩工程,既攔沙,又能為群眾增加高產穩產的溝壩地,群眾說“家有兩畝壩,旱澇都不怕”.西北干旱、半干旱地區,生態建設要充分考慮降雨和水資源條件,要實行喬灌草結合.在降雨量少而不穩的地區,不宜大面積種植喬木,否則,靠建設水利工程澆樹,成本太高,難以運行,水資源也難以平衡.越是干旱缺水地區,越要珍惜水資源,防止“拆東墻,補西墻”,得不償失.總體上說,應主要靠天然降雨解決植被的需水問題,宜林則林,宜草則草,甚至宜荒則荒,歷史上千百年形成的大量戈壁荒灘,不去人為地改變地貌,也是一種保護,否則,花很大的資金和資源代價,也不一定獲得好的效果,甚至事與愿違.總之,要遵循自然規律和經濟規律辦事,要充分尊重群眾的意愿,要在科學論證的基礎上決策.

3.6 重視保護濕地工作

人們把濕地比喻為“地球的腎”.濕地具有調蓄洪水、調節氣候、凈化水體、保護生物多樣化等多種功能.我國的濕地面積大、類型多、分布廣,由于多種原因,濕地保護存在很多問題,主要是濕地面積減少、調蓄水的作用降低、水質變差、濕地功能退化.需要采取綜合措施加以保護.1992年被聯合國列入國際重要濕地名錄的青海湖,由于毀草開荒、大水漫灌等原因,湖水位不斷下降,湖面面積不斷減少,近年來平均年蒸發量大于補給量,每年減少湖水量4億多m3,湖水含鹽量升高,鳥類棲息環境惡化,魚類資源大幅度減少,湖區周邊大量草地退化,沙化面積不斷增加.為了解決這些問題,需要加強節水措施,調整產業結構,實行退耕還林、退牧還草,解決湖水入不敷出的問題,穩定和逐步恢復湖面面積,改善青海湖周邊的生態環境.湖南洞庭湖和江西鄱陽湖,近代以來由于圍湖造田,導致湖面萎縮,蓄洪能力下降.洞庭湖面積1825年為6000km2,1949年減少到4350km2,1995年下降到2625km2.鄱陽湖在20世紀40年代湖面面積為5000多km2,90年代下降到不足4000km2.長江中下游的通江湖泊面積,建國初期為17000多km2,1998年僅剩下6000多km2.如果用建國初期的天然調蓄容積對1998年的洪水進行演算,長江中游1998年的洪水位可以降低1m左右.長期以來,由于灘地圍墾,搞了大量洲灘民垸,使得行洪能力大大下降.1998年長江大水,損失很大,災后反思,為了解決人水爭地的矛盾,國家在湖北、湖南、江西、安徽四省實行了移民建鎮、退田還湖、平垸行洪政策,投入了100多億元,對受災嚴重的地區,在群眾自愿的基礎上,240多萬人從原來的居住地遷走,脫離洪水威脅,并采取不同形式安排了生產、生活出路,使人與水建立一種和諧相處的新型關系.這項工程完成后,在大洪水情況下,退田還湖、平垸行洪地面積可達近3000km2,其中鄱陽湖增加800多km2,洞庭湖增加約600km2.已經實施的工程,在1999年和2002年的防洪中發揮了很大的作用.其中湖南省2002年在遇到歷史第四高洪水位的情況下,先后有220多個堤垸實行“平垸行洪,退田還湖”,增加調蓄面積254km2,21萬多人免遭洪水之苦.為了進一步擴大退田還湖地面積,湖南省正在做進一步擴大湖面面積的規劃.搞好“移民建鎮,退田還湖,平垸行洪”工作,一是要充分尊重群眾意愿,二是要千方百計解決好農民的生計問題,三是要規劃好圩垸的平退方式,使擴大蓄洪面積、增加有效蓄洪量與提高農民收入統一起來.

3.7 加大水污染防治力度

要大力推行清潔生產,加快工業污染防治從末端治理向生產全過程控制的轉變.按照有關規定:所有城市都必須建設污水處理設施.到2005年,50萬人口以上的城市,污水處理率應達到60%以上;到2010年,所有城市的污水處理率應不低于60%,直轄市、省會城市、計劃單列市以及重點風景旅游城市的污水處理率不低于70%.今后,城市在新建供水設施的同時,要規劃建設相應的污水處理設施;缺水地區在規劃建設城市污水處理設施時,還要同時安排污水回用設施的建設;城市大型公共建筑和公共供水管網覆蓋范圍外的自備水源單位,都要建立中水系統,并在試點基礎上逐步擴大居住小區中水系統建設;要通過價格、稅收政策和必要的工程措施,促進節約用水和廢水資源化,保護城市水源,緩解城市缺水對經濟社會發展的制約;要按照“污染者付費”的原則,由工業企業和居民用水戶承擔污水治理的責任和義務,全面推行污水處理的收費政策,合理確定收費標準,逐步達到“補償成本,略有盈利”的水平.水污染防治要統一規劃,分步實施,突出重點.近期國家的治理重點是:繼續抓好“三河、三湖”水污染治理,做到工業污染源穩定達標排放,杜絕“反彈”現象的出現;加大對長江上游、三峽庫區、黃河中上游、松花江流域和渤海水污染防治的力度;加大對海上采油、船舶和近海養殖污染的防治力度;在水環境治理中,要有效削減有機污染物排放總量,同時要注重控制氮、磷排放量,推廣無磷洗滌用品,結合農村環境保護和生態農業,控制農業面源污染;實施好京、津等大中城市的水資源保護措施;抓緊南水北調工程水源區和沿線水污染防治工作,保障南水北調的水質.

3.8 推進依法治水，實施科技興水

推進依法治水，首先要加大水事法律法規的宣傳力度，進一步推進《水法》、《防洪法》和《水土保持法》的貫徹實施工作，不斷提高廣大干部群眾的法制意識和水患意識;其次，要進一步加強水政監察專職隊伍的組織建設和業務建設，建立一支精干高效的水政執法隊伍.最后，要認真履行職責，依法行政，推進水利系統的綜合執法工作，嚴厲打擊各種破壞水利設施的違法犯罪行為，維護水利建設管理秩序，保障水利建設成果.

實現我國水利建設可持續發展，必須把依靠科技進步作為根本出路，探索創新的科技對策.加強水利建設科技創新，要切實加強對水利科技工作的領導，多層次、多渠道加大水利科技投入，加快科技創新與科研成果的轉化，繼續深化水利科技體制改革，為加快水利發展提供強有力的科技支撐.

TU213.9

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